Uzasadnienie
Państwowy Urząd Nadzoru Ubezpieczeń decyzją z dnia 25.08.2000 r. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 w związku z art. 127 par. 3 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku Zdzisława A. - Wiceprezesa Zarządu Towarzystwa Ubezpieczeń w Rolnictwie i Gospodarce Żywnościowej "A." S.A. z siedzibą w W. od decyzji Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń z dnia 5 lipca 2000 r. (...) o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 35.000 zł utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji podał, że organ nadzoru w prowadzonym postępowaniu, działając wyłącznie na podstawie przepisów prawa, kierował się zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 107 par. 3 Kpa wskazał fakty i dowody, na których oparł swą decyzję oraz przedstawił przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
W opinii zakładu ubezpieczeń, niedotrzymanie terminu przekazania sprawozdania finansowego miało charakter jednorazowy i incydentalny wynikający z niejasności przepisów PUNU wskazał, że rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 31 grudnia 1998 r. w sprawie zasad sporządzania kwartalnych i rocznych sprawozdań finansowych przedstawianych organowi nadzoru przez zakłady ubezpieczeń, formy tych sprawozdań oraz sposobu potwierdzenia przez zarząd zgodności tych sprawozdań ze stanem faktycznym obowiązuje od 1 stycznia 1999 r. i miało zastosowanie po raz pierwszy do sprawozdań sporządzonych na dzień 30 września 1999 r. Zdaniem organu nadzoru, zakład ubezpieczeń miał wystarczającą ilość czasu, aby zwrócić się odpowiednio wcześnie, zarówno do organu nadzoru, jak i do Ministra Finansów o wyjaśnienie powstałych niejasności.
Ponadto zakład ubezpieczeń wskazuje, że w dniu 24 lutego 2000 r. zwrócił się do Departamentu Instytucji Finansowych w Ministerstwie Finansów z prośbą o interpretację zapisów dotyczących przekazywania do organu nadzoru sprawozdań finansowych przez zakłady ubezpieczeń, czego organ nadzoru nie wziął pod uwagę przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy. Znamiennym jest, że zakład podjął działania zmierzające do wyjaśnienia swoich wątpliwości po upływie ponad roku od momentu wejścia w życie rozporządzenia regulującego sposób przekazywania do organu nadzoru sprawozdań finansowych przez zakłady ubezpieczeń.
W swojej decyzji organ nadzoru postanowił nałożyć na Zdzisława A. karę pieniężną również z uwagi na odmowę udzielenia wyjaśnień i informacji dotyczących zakładu ubezpieczeń i jego gospodarki finansowej /informacje dotyczące wysokości wynagrodzenia brutto członków zarządu zakładu ubezpieczeń/. W odniesieniu do interpretacji art. 83 ust. 5 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, zgodnie z którym organ nadzoru może żądać od zakładów ubezpieczeń wyjaśnienia i informacji dotyczących zakładu ubezpieczeń i jego gospodarki finansowej należy stwierdzić, że wynagrodzenie członków zarządu należy do katalogu informacji dotyczących zakładu ubezpieczeń, dlatego też nieprzekazanie powyższej informacji zostało uznane przez organ nadzoru za odmowę udzielenia wyjaśnień i informacji określonych w art. 83 ust. 5 ustawy o działalności ubezpieczeniowej.
Zgodnie z art. 83 ust. 5 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, w razie niewykonania zaleceń, prowadzenia działalności z naruszeniem przepisów prawa, statutu, odmowy udzielenia wyjaśnień i informacji organ nadzoru może zastosować określone sankcje. Zdaniem zakładu ubezpieczeń i informacji organ nadzoru niewłaściwie zastosował sankcje wynikające ze wskazanego przepisu. Zakład ubezpieczeń stwierdził, że w przypadku naruszenia terminu przekazania do organu nadzoru sprawozdania finansowego, interwencja organu nadzoru powinna ograniczyć się do wydania odpowiedniego zalecenia. Wskazać należy, że zakład ubezpieczeń, pomimo żądania udzielenia informacji o wysokości wynagrodzenia członków zarządu, nie przekazywał wymaganych informacji, kwestionując przy tym uprawnienie organu nadzoru do otrzymania takiej informacji. Dlatego też, w opinii organu nadzoru, jedynie zastosowanie sankcji w postaci nałożenia kary pieniężnej na członków zarządu zakładu ubezpieczeń mogło odnieść pożądany skutek.
Odnosząc się do stwierdzenia zakładu ubezpieczeń, że prowadzenie działalności z naruszeniem prawa zawiera w sobie element stałości i ciągłości, zatem jednorazowe naruszenie prawa nie może stanowić podstawy do zastosowania sankcji przewidzianych w art. 83 ust. 5 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, należy wskazać, że zgodnie z obowiązującym orzecznictwem, naruszenia prawa będące przesłanką uruchomienia sankcji mogą przybierać postać określonych zaniechań. Powstrzymanie się przez zakład ubezpieczeń od nakazanych przez prawo działań stanowi naruszenie prawa w rozumieniu art. 83 ust. 5 ustawy o działalności ubezpieczeniowej /wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 1997 r. III SA 1255-1257/96 - nie publ./.
W ocenie organu nadzoru, zarząd zakładu ubezpieczeń nie przekazując w określonym terminie sprawozdania finansowego za IV kwartał 1999 r. powstrzymał się od nakazanych przez prawo działań. Tym samym stanowiło to naruszenie prawa w rozumieniu art. 83 ust. 5 ustawy o działalności ubezpieczeniowej.
W skardze na powyższą decyzję Zdzisław A. zarzucił naruszenie przepisów:
1/ par. 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 31 grudnia 1998 r. w sprawie zasad sporządzania kwartalnych i rocznych sprawozdań finansowych organowi nadzoru przez zakład ubezpieczeń, formy tych sprawozdań oraz sposobu potwierdzenia przez zarząd zgodności tych sprawozdań ze stanem faktycznym, 2/ art. 83 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej, 3/ przepisów art. 7-11, art. 28, art. 35, art. 40, art. 61, art. 77, art. 81, art. 107 Kpa przez ich zastosowanie oraz wadliwą interpretację.
W konkluzji skarżący wnosił o uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji albo orzeczenie jej niezgodności z prawem.
W odpowiedzi na skargę Państwowy Urząd Nadzoru Ubezpieczeń wniósł o jej oddalenie.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zdzisław A. wniósł o uchylenie decyzji Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń z dnia 25 sierpnia 2000 r. Zarzucił tej decyzji naruszenie przepisów art. 83 ust. 3, ust. 5 pkt 1 oraz ust. 8 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej /Dz.U. 1996 nr 11 poz. 62 ze zm./ oraz art. 107 par. 3 Kpa. W uzasadnieniu skargi podano, że sprawozdanie finansowe TUwRiGŻ "A." za IV kwartał 1999 r. złożono Państwowemu Urzędowi Ubezpieczeń - dalej zwanego PUNU - na nośnikach danych w dniu 29 lutego 2000 r. Natomiast pierwsze pismo w sprawie ukarania zarząd "A." otrzymał w dniu 4 kwietnia 2999 r., w 35 dni po ustaniu stanu niezgodnego z prawem. W tym czasie PUNU znał już sytuację finansową zakładu ubezpieczeń, która nie zagrażała interesom ubezpieczonych. Zdzisław A. twierdzi, że 20 dniowe opóźnienie w przekazaniu sprawozdania finansowego nie wynikało z opieszałości czy też złej woli zarządu "A." Przyczyną takiego stanu rzeczy były problemy interpretacyjne przepisu par. 4 ust. 6 cytowanego rozporządzenia z dnia 31 grudnia 1998 r., wynikające z braku jednoznaczności w określeniu terminów przekazywania tych sprawozdań. Skarżący podał, że w dniu 24 lutego 2000 r. zarząd "A." zwrócił się do Ministerstwa Finansów o zajęcie wiążącego stanowiska w tej sprawie, a następnie pięć dni później, przed otrzymaniem odpowiedzi z Ministerstwa Finansów, sprawozdanie kwartalne zostało dostarczone do PUNU. Zdzisław A. dodał, że problemy interpretacyjne w omawianym zakresie miały też inne zakłady ubezpieczeń. Wytyczne PUNU do 1998 r. nie żądały sprawozdań finansowych za IV kwartał, gdyż funkcję tę spełniało sprawozdanie roczne. Skarżący zarzuca, że PUNU w swojej decyzji nie wyjaśnia związku między opóźnieniem w przesłaniu sprawozdania finansowego za IV kwartał 1999 r. a zagrożeniem interesów ubezpieczonych, co jego zdaniem narusza art. 107 par. 3 Kpa. Powołuje się na komentarz C. Gawlaza i R. Mikulskiego do ustawy ubezpieczeniowej /wyd. C.H. Beck, Warszawa 1997 r./, w którym cytowane jest uzasadnienie do orzeczeń NSA z dnia 4 lutego 1997 r. III SA 1255-1257/96 /nie publ./.
Zdzisław A. podnosi dalej zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu art. 83 ust. 5 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Wywodzi, że w sprawie nie zachodzi przesłanka prowadzenia działalności z naruszeniem prawa lub statutu. Określenie "prowadzenie działalności" zawiera w sobie element stałości i ciągłości a niedotrzymanie terminu złożenia sprawozdania finansowego za IV kwartał 1999 r., przy terminowym złożeniu sprawozdania rocznego za 1999 r. miało charakter incydentalny, wynikający z niejasności przepisów, wprowadzających po raz pierwszy obowiązek składania sprawozdania za IV kwartał. Ponadto wymóg złożenia tego sprawozdania został spełniony przed podjęciem przez PUNU jakichkolwiek działań. Zdaniem skarżącego organ nadzoru nie może żądać informacji o wynagrodzeniach poszczególnych członków zarządu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Głównym zarzutem Skarżącego w stosunku do decyzji Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń jest naruszenie przepisów art. 83 ust. 3, ust. 5 pkt 1 i ust. 8 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej /Dz.U. 1996 nr 11 poz. 62 ze zm./. Przepis ten określa zakres uprawnień organu nadzoru w stosunku do zakładów ubezpieczeń, formy sprawowania nadzoru nad nimi oraz sankcji administracyjnych, które organ ten może stosować. Jak chodzi o formy nadzoru, to w ust. 1 art. 83 dopuszcza się możliwość przeprowadzenia w każdym czasie kontroli działalności i stanu majątkowego zakładu ubezpieczeń, w ust. 3 tego artykułu daje ustawodawca organowi nadzoru uprawnienie do żądania od zakładów ubezpieczeń wyjaśnień i informacji dotyczących zakładu ubezpieczeń i jego gospodarki finansowej oraz zarządzenia przekazywania wymaganych danych, zaś w oparciu o ust. 4 tegoż przepisu organ nadzoru może wydawać zalecenia mające na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i dostosowanie działalności zakładu ubezpieczeń do przepisów prawa. Z brzmienia art. 83 ustawy o działalności ubezpieczeniowej nie wynika, aby ustawodawca ograniczał lub zakazywał organowi nadzoru stosowania którejś z wymienionych form wykonywania nadzoru nad zakładami ubezpieczeń. Organ nadzoru może więc decydować, z której z form nadzoru skorzysta przy wykonywaniu swoich ustawowych zadań. Jak już wyżej wspomniano oraz nadzoru posiada uprawnienie do żądania przekazania mu danych i informacji dotyczących zakładu ubezpieczeń. Takimi danymi są niewątpliwie dane dotyczące wynagrodzeń członków zarządu zakładu ubezpieczeń, w sytuacji prowadzonego postępowania w sprawie działalności zakładu prowadzonej z naruszeniem prawa. Przepis art. 83 ustawy o działalności ubezpieczeniowej nie uzależnia żądania a następnie przekazania wymaganych informacji od przeprowadzenia kontroli w danym zakładzie ubezpieczeń przez organ nadzoru. Dlatego też nie można uznać, że organ nadzoru w niniejszej sprawie żądając od zakładu ubezpieczeń "A." SA danych o wynagrodzeniach członków jego zarządu działał z naruszeniem przepisów art. 83 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, a w szczególności jego ust.
- Okoliczność, że "A." SA złożyła w organie nadzoru sprawozdanie finansowe za IV kwartał 1999 r. w dniu 29 lutego 2000 r. jest niesporna w sprawie niniejszej. Przepis par. 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 31 grudnia 1998 r. w sprawie zasad sporządzania kwartalnych i rocznych sprawozdań finansowych przedstawionych organowi nadzoru przez zakłady ubezpieczeń, formy tych sprawozdań oraz sposobu potwierdzenia przez zarząd zgodności tych sprawozdań ze stanem faktycznym /Dz.U. nr 166 poz. 1225 ze zm./ nakłada na zakłady ubezpieczeń obowiązek przedstawiania organowi nadzoru kwartalnego sprawozdania finansowego nie później niż w terminie 40 dni od ostatniego dnia kwartału za który zostało sporządzone. Omówiony przepis przy tym nie wyłącza z tego obowiązku sprawozdań za IV kwartał roku obrotowego. Jest więc oczywiste, że składając sprawozdanie finansowe za IV kwartał 1999 r. w dniu 29 lutego 2000 r. "A." SA działała z naruszeniem wymienionego przepisu rozporządzenia Ministra Finansów, albowiem w tym dniu przekroczyła określony prawem termin o 20 dni. Nie może usprawiedliwiać tego faktu wystąpienie do Ministerstwa Finansów o interpretację przepisu par. 4 cytowanego rozporządzenia, gdyż nastąpiło to w dniu 24 lutego 2000 r., a więc już po upływie terminu wynikającego z tego przepisu. Stwierdzić nadto trzeba, że przez prowadzenie działalności z naruszeniem przepisów prawa, w świetle art. 83 ust. 5 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, należy rozumieć też niedopełnienie obowiązków wynikających z przepisów prawa, nawet gdy było to przedmiotem jednorazowego zaniechania. Odmienne rozumienie tego pojęcia, zaprezentowane w skardze, prowadziłoby do wniosku, że tylko wielokrotne naruszenie przepisów prawa, umożliwiłoby zastosowanie sankcji wynikających z przepisów ustawy o działalności ubezpieczeniowej.
Zdaniem Sądu nie można takiej wykładni prawa pogodzić z ideą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W razie między innymi prowadzenia działalności z naruszeniem przepisów prawa oraz odmowy udzielenia wyjaśnień i informacji organ nadzoru może nakładać na członków zarządu zakładu ubezpieczeń kary pieniężne do wysokości trzykrotnego wynagrodzenia brutto tej osoby, wyliczonego na podstawie wynagrodzenia za ostatnie 3 miesiące przed nałożeniem kary /art. 83 ust. 5 pkt 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej/. Jak wyżej stwierdzono obie przesłanki do nałożenia kary pieniężnej w sprawie niniejszej wystąpiły. Użyte w cytowanym przepisie wyrażenie "organ nadzoru może" oznacza, że decyzje w omawianym przedmiocie podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Nie mogą to być rozstrzygnięcia dowolne nie oparte na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Sąd nie stwierdził, aby taki zarzut można było postawić zaskarżonej decyzji. Została ona wydana po uzyskaniu wyjaśnień i stanowiska strony postępowania i w sposób obszerny i wyczerpujący uzasadniona. Nałożona na skarżącego kwota pieniężna nie przekraczała jej górnej granicy określonej w art. 83 ust. 5 pkt 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, a jej wysokość nie pozwala na uznanie, że jest ona karą nadmiernie surową nie uwzględniającą okoliczności naruszenia prawa w sprawie niniejszej.
Mając powyższe ustalenia na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie w świetle przepisów art. 22 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 por. 368 ze zm./.
Dlatego też orzekł o oddaleniu skargi w oparciu o przepis art. 27 ust. 1 tej ustawy.