Uzasadnienie
Stanisław Rz., działając w imieniu własnym i z upoważnienia mieszkańców Osiedla D.W., po bezskutecznym wezwaniu Rady Gminy W.-U. pismem z dnia 13 grudnia 1999 r. do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwałę nr 507 Rady Gminy z dnia 10 marca 1998 r. w sprawie zasad tworzenia załącznika inwestycyjnego do budżetu gminy i trybu współpracy z właścicielami nieruchomości w brzmieniu nadanym uchwałą nr 164 Rady Gminy W.-U. z dnia 16 listopada 1999 r. w sprawie zmian w załącznikach nr 1 i nr 2 do tej uchwały (...). Zarzucił Radzie Gminy naruszenie wymienioną uchwałą interesu prawnego każdego ze skarżących, polegającego w szczególności na bezpośrednim zagrożeniu ich ustawowych uprawnień do egzekwowania od gminy budowy infrastruktury technicznej z udziałem finansowego wkładu mieszkańców na zasadach i w wysokości ustalanej w formie opłat adiacenckich. Powołując się na art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
Uzasadniając swoje zarzuty, wywodził, że zaskarżoną uchwałą został wprowadzony dla mieszkańców nieprzewidziany w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./, dodatkowy, niezależny od art. 144 tej ustawy, ich udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. To dotkliwe obciążenie finansowe zostało wprowadzone bez przeprowadzenia z zainteresowanymi mieszkańcami konsultacji w formie przewidzianej w art. 5a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.
Skarżący stwierdził, że Rada Gminy, ustanawiając w zaskarżonej uchwale priorytet uzależniający wykorzystanie funduszy gminnych na rzecz tych podmiotów, które wniosą przedpłaty na koszt budowy infrastruktury technicznej w wysokości 15 procent, a nawet 30 procent kosztu, pogwałciła art. 7 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, który gwarantuje mieszkańcom jako podatnikom powszechne i równe prawo do realizowania przez samorząd obowiązku zaspokajania ich zbiorowych potrzeb. Taki system preferuje zaspokajanie potrzeb najbogatszych podmiotów, przede wszystkim firm budujących obiekty przemysłowe, handlowe i mieszkaniowe, kosztem przeciętnie sytuowanych mieszkańców.
Ponadto wskazał, że w zaskarżonej uchwale Rada Gminy wprowadziła pośrednie środki zmuszające mieszkańców do wnoszenia opłat nie mających umocowania w przepisach prawa, domagając się nie tylko przedpłat, lecz i darowizny w wysokości 30 procent kosztów budowy infrastruktury technicznej /zał. nr 2 ust. 1 pkt "f" do uchwały/. Darowizna jako warunek uzyskania pierwszeństwa do wybudowania infrastruktury technicznej jest w rzeczywistości ingerencją w umowny charakter tej czynności, zmuszającą stronę słabszą, którą jest mieszkaniec, do nieodpłatnego przeniesienia własności pieniędzy na rzecz strony silniejszej - gminy. Konkludując, podał, że wprowadzone w uchwale rozwiązania są niezgodne z interesem prawnym mieszkańców i - stwarzając pozory przyśpieszenia budowy infrastruktury technicznej - oznaczają uchylanie się od wyrównywania poziomu infrastrukturalnego między obszarami U. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy W.-U. wniosła o jej oddalenie.
W uzasadnieniu podała, że zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia. Zakaz ten dotyczy zaskarżonej uchwały nr 507. Uchwała nr 164 nie tworzy jednolitego tekstu, wprowadza tylko zmiany do uchwały nr 507 i jedynie w takim zakresie może być przedmiotem zaskarżenia. Rada Gminy nie zgodziła się z merytoryczną oceną rozwiązań zawartych w obu uchwałach. Jej zdaniem, wprowadzają one tylko alternatywną możliwość uwzględnienia w budżecie gminy finansowania takiej inwestycji, której realizacja nie jest przewidziana w danym roku budżetowym. Stworzenie takiej możliwości wychodzi naprzeciw zapotrzebowaniu mieszkańców na inwestycje infrastrukturalne, które znacznie przekraczają możliwości finansowe gminy. Zaskarżone uchwały nie tworzą dodatkowego obowiązku, ale uprawnienie do skorzystania z możliwości wyboru, który - przy większym obciążeniu - gwarantuje ominięcie kolejności oczekiwania na potrzebną inwestycję.
W dodatkowym piśmie procesowym skarżący podjął polemikę ze stanowiskiem Rady Gminy. Dodał, że podstawą prawną obu uchwał są ogólne przepisy kompetencyjne - art. 18 ust. 1 i art. 6 ustawy o samorządzie gminnym. Nie powołano w nich natomiast żadnych przepisów szczegółowych, mimo że uchwały wkraczają w dziedzinę zobowiązań publicznoprawnych (...).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić kwestię formalną, związaną z podniesionym w odpowiedzi na skargę zagadnieniem ograniczenia w czasie możliwości stwierdzania nieważności uchwały organu gminy /art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. Przepis ten został zmieniony na mocy art. 4 ustawy z dnia 12 maja 2000 r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 48 poz. 552/ w ten sposób, że do jego wcześniejszego brzmienia dodano wyrazy "albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego".
Tym samym w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, stanowiących zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji część systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, zniesiono czasowe ograniczenie wykluczające możliwość wyeliminowania ich z obiegu prawnego po upływie roku od dnia podjęcia. Właśnie ze względu na powszechnie obowiązujący charakter tych aktów standardy związane z ich kontrolą zostały zrównane z zakresem oceny aktów normatywnych obowiązujących na terenie całego kraju, które są poddane kontroli Trybunału Konstytucyjnego.
Ta nowelizacja weszła w życie 15 lipca 2000 r. Z powodu braku odmiennych ustaleń w przepisach przejściowych, ma zastosowanie do wszelkich aktów prawa miejscowego, bez względu na datę ich uchwalenia. Wobec tego rozpatrując skargę Stanisława Rz., Sąd może orzec w myśl art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, jeżeli stwierdzi przesłanki do uwzględnienia skargi na zaskarżone uchwały Rady Gminy W.-U.
Przechodząc do meritum skargi, Sąd uznał, że jest ona zasadna. W zaskarżonych uchwałach zostały uregulowane kwestie o powszechnie obowiązującym charakterze, dotyczące materii zawartej w przepisach rozdz. VII ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./. Zgodnie z art. 144 tej ustawy właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Na podstawie art. 146 ust. 2 tej ustawy rada gminy ustala w drodze uchwały wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Tylko w takim zakresie rada gminy ma, w świetle art. 94 Konstytucji, uprawnienie do wydawania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze.
Z faktu, że przepisy ustawowe dotyczące określonej materii nie wprowadzają dodatkowych możliwości /w tym wypadku ustawa o gospodarce nieruchomościami nie określa dodatkowych form partycypowania mieszkańców w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej/, nie można wyprowadzać wniosku o prawie gminy do unormowania takiej kwestii przepisami wydanymi na podstawie ogólnych norm kompetencyjnych, jakie stanowią art. 18 ust. 1 i art. 6 ustawy o samorządzie gminnym. Te przepisy zaś zostały powołane jako jedyna podstawa prawna do wydania zaskarżonych uchwał.
Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Przepis ten oznacza, że podstawą aktu normatywnego o zewnętrznym oddziaływaniu musi być wyraźne upoważnienie ustawowe zawarte w ustawie szczególnej albo też art. 40 ust. 2 lub 3 ustawy o samorządzie gminnym. Upoważnienia ustawowego nie zawiera ani art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący, iż do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, ani też art. 6 tej ustawy, mówiący, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów.
Skład orzekający w tej sprawie, mając na względzie wskazany przepis Konstytucji, nie podziela powołanego na rozprawie przez pełnomocnika gminy stanowiska zawartego w tezie pierwszej wyroku NSA z dnia 24 sierpnia 1993 r. SA/Wr 841/93 /ONSA 1995 Nr 1 poz. 7/. Sąd zwraca uwagę, że pogląd o możliwości wydawania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, został wyrażony pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy konstytucyjnej, która nie zawierała regulacji odnoszących się do przepisów stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego. Przepis art. 94 Konstytucji obowiązującej od dnia 17 października 1997 r. wyklucza taką możliwość.
Wobec powyższego Sąd uznał, że brak było podstaw do regulowania w zaskarżonych uchwałach kwestii związanych ze współfinansowaniem przez właścicieli nieruchomości lub ich użytkowników wieczystych budowy urządzeń infrastruktury technicznej o charakterze lokalnym i na podstawie art. 24 ust. 1 cytowanej ustawy o NSA stwierdził nieważność zaskarżonych uchwał. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 tej ustawy.