Uzasadnienie
Naczelnik Gminy w K. B., powołując się na przepisy art. 110, art. 112 ust, 2 i art. 116 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230/, decyzją z dnia 5 grudnia 1983 r. orzekł o włączeniu wsi M. Z. do Gminnej Spółki Wodnej w K. B. w celu wykonania konserwacji i eksploatacji urządzeń melioracyjnych, to jest rowów otwartych o długości 11.021 m i drenowania gruntów ornych na obszarze 156,28 ha. W uzasadnieniu decyzji podano, że w 1981 r. rolnicy z miejscowości M. Z. wystąpili ze spółki wodnej i zobowiązali się do wykonania prac konserwacyjnych urządzeń melioracyjnych we własnym zakresie. Po ciągłych interwencjach ze strony Urzędu Gminy, rolnicy ci częściowo wykonali konserwację bieżącą, nie wykonując jednak w ogóle konserwacji gruntowej. W dniu wydania decyzji rowy były zamulone i częściowo zarosłe krzakami, a przepusty nie oczyszczone. Ażeby zapobiec dewastacji urządzeń melioracyjnych, postanowiono dokonać włączenia wsi do spółki wodnej z dniem 1 stycznia 1984 r.
Od tej decyzji odwołało się dwudziestu mieszkańców wsi M. Z. W odwołaniu podano, że zarzuty zawarte w uzasadnieniu decyzji są niesłuszne. Przyczyną wystąpienia w 1981 r. ze spółki wodnej była wadliwa praca tej spółki. Konserwację urządzeń melioracyjnych wykonują w miarę potrzeb i nie dopuszczają do dewastacji tych urządzeń.
Decyzją z dnia 16 stycznia 1984 r. nr RZL-0971-185/83/84 Wojewoda Łomżyński utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i w uzasadnieniu podał, że mimo wydania w 1982 r. indywidualnych decyzji zobowiązujących poszczególnych rolników do wykonania robót oraz wyznaczających lokalizację tych robót, wykonano tylko konserwację bieżącą na długości 5740 m oraz konserwację gruntową na długości 814 m /plan zakładał 8200 m/. Jakość tych robót była nieodpowiednia. Podobne było wykonanie robót w 1983 r. Dwukrotnie /w dniach 1 lipca i 4 października 1983 r./ kierowano do zainteresowanych rolników upomnienia wzywające do wykonania prac. Prace te nie zostały w pełni wykonane, a jakość przeprowadzonych robót konserwacyjnych nie odpowiadała wymaganiom technicznym. Obecnie stan urządzeń jest niezadowalający i - żeby zapobiec dalszej dewastacji urządzeń - należało nie uwzględnić złożonego odwołania.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło 18 rolników, w których imieniu występowali Antoni Z. /sołtys/, Jan G., Witold N. i Czesław W. W skardze zarzucono, że decyzje organów administracji I i II instancji wydane zostały na podstawie ustaleń niezgodnych ze stanem rzeczywistym. Nie zostały powołane kompetentne i fachowe osoby, które komisyjnie zbadałyby, czy rolnicy dopuścili się usterek przy konserwacji urządzeń melioracyjnych i przyczynili się do dewastacji tych urządzeń. Motywem wystąpienia ze spółki było to, że spółka wodna w ogóle nie konserwowała urządzeń, lecz tylko pobierała składki. Rowy odwadniające zostały przez rolników celowo odmulone tylko częściowo z powodu suszy i braku wody. Żadna dewastacja nie grozi urządzeniom i dlatego zaskarżoną decyzję uważają za krzywdzącą.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łomżyński powołał się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a ponadto podał, że na terenie innych spółek wodnych zadania z zakresu konserwacji urządzeń realizowane były przez fachowców i za pomocą specjalistycznego sprzętu. Celem ponownego objęcia gruntów wsi M. Z. działalnością spółki wodnej było powierzenie konserwacji urządzeń melioracyjnych specjalistycznej jednostce, co doprowadziłoby do usunięcia powstałych zaniedbań.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując kontroli zgodności decyzji administracyjnych z prawem, nie jest związany granicami skargi /art. 206 Kpa/. Skarga wniesiona przez 18 mieszkańców wsi M. Z., oprócz kwestionowania celowości ponownego włączenia do Gminnej Spółki Wodnej /ta zaś kwestia nie może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego/, podnosi także zarzuty dotyczące braków w postępowaniu dowodowym, poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Istotnie, z akt sprawy administracyjnej ani z uzasadnień organów I i II instancji, nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości to, na podstawie jakich dowodów poczynione zostały ustalenia, o których mowa w uzasadnieniach decyzji administracyjnych. Niemniej jednak, oprócz tego naruszenia przepisów procedury administracyjnej /art. 80, art. 81 i art. 107 par. 3 Kpa/, decyzje organów obu instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego.
Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 110 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./. Artykuł ten stanowi, że spółka wodna może powstać na mocy porozumienia zainteresowanych osób fizycznych i zakładów albo na podstawie decyzji naczelnika gminy. W obu wypadkach momentem powstania jest wpis do księgi wodnej. Przepis ten więc traktuje o utworzeniu spółki oraz o jej powstaniu jako osoby prawnej i jednostki gospodarki uspołecznionej /por. W. Dawidowicz: Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1978/. Artykuł 110 prawa wodnego nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o włączeniu określonego obszaru /terenu wsi/ do istniejącej już spółki wodnej. Również powołane przez organ I instancji przepisy art. 112 ust. 2 i art. 116 ust. 3 prawa wodnego nie dają naczelnikowi gminy uprawnień do orzekania o włączeniu określonego obszaru do spółki wodnej. Członkami spółki wodnej mogą być nie tylko osoby fizyczne, lecz także zakłady /art. 109 ust. 1 prawa wodnego/. Nie może być członkiem wieś, gdyż tylko mieszkańcy wsi /osoby fizyczne/ mogą należeć do spółki wodnej.
Podstawowym aktem regulującym cel spółki wodnej, zasięg jej działania, organy spółki, podstawowe prawa i obowiązki członków i organów spółki, a nadto warunki i tryb rozwiązywania spółki, jest statut /art. 112 ust. 1 prawa wodnego/. Ze statutu spółki wodnej w K. B. wynika, że celem tej spółki jest utrzymanie i eksploatowanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych /par. 4 ust. 2 statutu/, natomiast teren działania oraz urządzenia i wody objęte działalnością spółki, a także dane dotyczące członków spółki, określa załącznik do statutu /par. 3 statutu/. Z załącznika tego wynika, że terenem działania spółki wodnej są urządzenia melioracji szczegółowych, zaznaczone na mapie tereny gminy K. B. Mapa ta, jak i zaznaczone na niej urządzenia melioracji szczegółowych, obejmują teren wsi M. Z. Skoro urządzenia melioracyjne w granicach wsi M. Z. są objęte zakresem działania spółki, należałoby rozważyć, czy wobec tego, że skarżący nie są członkami spółki, a uzyskują korzyści z urządzeń wodnych objętych działalnością spółki, nie byłoby uzasadnione ewentualne ustalenie wysokości składek, czy też innych świadczeń w trybie par. 29 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 1979 r. w sprawie spółek wodnych i ich związków /Dz.U. nr 17 poz. 109/. Jednakże ustalenia tego naczelnik gminy nie może dokonać z urzędu, lecz tylko na wniosek zarządu spółki, a rozstrzygnięcie w tym przedmiocie powinno być skierowane do indywidualnie oznaczonych osób, które są stronami postępowania /art. 28 Kpa/, a nie do całej wsi.
Należy ponadto zwrócić uwagę na par. 5 tego rozporządzenia. przepis ten daje naczelnikowi gminy możliwości, w wypadkach uzasadnionych gospodarczo lub potrzebami ochrony wód, włączenia do spółki w charakterze jej członków zainteresowanych właścicieli nieruchomości. jednakże i w tej sytuacji decyzje powinny być skierowane do konkretnie oznaczonych osób /"zainteresowanych właścicieli nieruchomości"/, a nie do określonej wsi. Ponadto rozstrzygnięcie w tym przedmiocie powinno być uzasadnione albo względami gospodarczymi, albo potrzebami ochrony wód.
Z powyższych rozważań wynika, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Naczelnika Gminy w K. B., orzekające o włączeniu wsi M. Z. do spółki wodnej, nie znajdują podstaw w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa i dlatego dotknięte są wadą nieważności /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/.
Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 1 i 3 Kpa orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 208 Kpa.