Uzasadnienie
Pismem z dnia 11 stycznia 1994 r. Państwowa Komisja Wyborcza, powołując się na art. 155 ust. 4 ustawy z dnia 28 maja 1993 r.- Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 45 poz. 205/ i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1991 r. - Ordynacja wyborcza do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 72 poz. 319/, poinformowała Ministra Finansów, że Komitet Wyborczy (...) spełnił warunki, o których mowa w art. 154 ust. 2 ordynacji wyborczej do Sejmu, nie spełnił natomiast wszystkich warunków, o których mowa w art. 154 ust. 4 tej ordynacji. Mianowicie sprawozdanie finansowe podał do publicznej wiadomości dopiero w dzienniku "Rzeczpospolita" z dnia 27 grudnia 1993 r., to znaczy po upływie 3-miesięcznego terminu od dnia wyborów.
Pismem z dnia 25 stycznia 1994 r. Minister Finansów powiadomił (...), że wobec niespełnienia warunku określonego w art. 154 ust. 4 ordynacji wyborczej do Sejmu Komitet Wyborczy nie otrzyma dotacji podmiotowej.
Prezydium (...) uznało wspomniane pismo za decyzję administracyjną i wniosło skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie art. 155 ordynacji wyborczej do Sejmu. Podniosło, że Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 16 czerwca 1993 r. nie ustosunkował się do mocy obowiązującej art. 21 ustawy z dnia 10 maja 1991 r. - Ordynacja wyborcza do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 72 poz. 319/. Ponadto - wobec nieprzesądzenia w drodze wykładni zakresu stosowania w wyborach do Senatu z dnia 19 września 1993 r. ordynacji wyborczych do Sejmu z dnia 28 czerwca 1991 r. i z dnia 28 maja 1993 r. - strona skarżąca nie mogła domniemywać, że termin zawarty w art. 154 ust. 4 ordynacji wyborczej do Sejmu z dnia 28 maja 1993 r. ma inny charakter niż instrukcyjno-dowodowy. Nieznaczne przekroczenie tego terminu nie może być traktowane jako niedopełnienie czynności określonych w art. 154 ust. 2 i 4.
Minister Finansów wniósł o odrzucenie skargi, wyrażając pogląd, że zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną. Minister Finansów nie ma samodzielnych uprawnień do przekazania bądź nieprzekazania dotacji. Jego działania zależą od informacji Państwowej Komisji Wyborczej. Na wypadek niepodzielenia tego poglądu Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że dotacje są wypłacane po dokonaniu zmian w budżecie na podstawie art. 46 ust. 3 i art. 45 ust. 4 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344/, w drodze czynności technicznych polegających na wydaniu Narodowemu Bankowi Polskiemu dyspozycji przelewu środków finansowych z rachunku wydatków budżetowych Ministerstwa Finansów na konto bankowe komitetu wyborczego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wbrew poglądowi Ministra Finansów, odmowa przekazania komitetowi wyborczemu dotacji związanej z poniesionymi wydatkami na kampanię wyborczą następuje w formie decyzji administracyjnej.
W doktrynie i orzecznictwie przyjęto, że decyzja administracyjna jest zewnętrznym aktem władczym organu administracji państwowej, mającym na celu wywołanie przewidzianych skutków prawnych, określających sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu, w konkretnie oznaczonej sytuacji /Komentarz do Kpa pod redakcją Janusza Borkowskiego, Warszawa 1989, str. 14-15/. Taki właśnie akt wydaje Minister Finansów, rozstrzygając o tym, czy w danej sytuacji konkretnemu komitetowi wyborczemu przysługuje prawo wymienione w art. 155 ust. 1 ustawy z dnia 28 maja 1993 r. - Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 45 poz. 205/. Akt ten ma charakter zewnętrzny, gdyż komitety wyborcze nie podlegają służbowo Ministrowi Finansów. Adresat aktu jest indywidualnie oznaczony, a skutek aktu sprowadza się do otrzymania albo nieotrzymania przez wspomnianego adresata konkretnej kwoty pieniężnej. Czynności techniczne, opisane przez Ministra Finansów w odpowiedzi na skargę, następują dopiero w dalszej kolejności, to znaczy już po rozstrzygnięciu, czy zachodzą przesłanki przewidziane w powołanym wyżej przepisie prawa.
Sytuacji nie zmienia okoliczność, że zgodnie z art. 155 ust. 4 ostatnio wymienionej ustawy informację o komitetach wyborczych uprawnionych do otrzymania dotacji przesyła Ministrowi Finansów Państwowa Komisja Wyborcza. Użycie przez ustawodawcę wyrazu "informacja" świadczy o tym, iż mamy do czynienia z dokumentem stwierdzającym jedynie fakty prawne. Wprawdzie wyraz "uprawnionych" mógłby sugerować, że Państwowa Komisja Wyborcza przesądza kwestię, komu przysługuje uprawnienie do otrzymania dotacji, jednakże, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, byłby to wniosek zbyt daleko idący. W rzeczywistości bowiem przedmiotem informacji są fakty istotne z punktu widzenia art. 154 ust. 2 i 4 ustawy, a mianowicie:
1/ czy zarejestrowano listę okręgową danego komitetu wyborczego, 2/ czy komitet wyborczy sporządził sprawozdanie finansowe, 3/ czy sprawozdanie finansowe zostało podane do publicznej wiadomości w dzienniku o zasięgu ogólnokrajowym w ciągu 3 miesięcy od dnia wyborów.
Skoro rozstrzygnięcie sprawy następuje w formie decyzji administracyjnej Ministra Finansów, dopuszczalna jest skarga na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego /art. 196 par. 1 Kpa/.
W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca miała legitymację czynną do wniesienia skargi. Zgodnie z art. 77 ust. 4 ustawy z dnia 28 maja 1993 r. - Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 45 poz. 205/ komitet wyborczy ma osobowość prawną. Ustęp 6 tego artykułu precyzuje, że przez pojęcie "komitetu wyborczego" rozumie się także statutowe organy organizacji społecznych. Oba przepisy miały w sprawie zastosowanie poprzez art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1991 r. - Ordynacja wyborcza do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 72 poz. 319/. Skargę podpisały dwie osoby wchodzące w skład Prezydium (...), a zatem osoby upoważnione do podejmowania czynności procesowych na podstawie par. 19 ust. 4 pkt 2 w związku z ust. 2 statutu (...).
Przechodząc od zagadnień formalnych do meritum sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarga nie jest zasadna. W szczególności nie jest trafny zarzut naruszenia art. 155 ordynacji wyborczej do Sejmu z dnia 28 maja 1993 r. Ordynacja ta ma zastosowanie przy wyborach do Senatu na mocy art. 1 ust. 1 i art. 21 ust. 1 ordynacji wyborczej do Senatu z dnia 10 maja 1991 r. Wbrew poglądowi strony skarżącej, Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 16 czerwca 1993 r. /W.4/93/ zajął w tej kwestii stanowisko. Wprawdzie wśród przepisów wymienionych w sentencji nie było artykułów 154 i 155 ordynacji wyborczej do Sejmu z dnia 28 maja 1993 r., jednakże w uzasadnieniu podkreślono, że w artykułach 1 ust. 1 i 21 ust. 1 ordynacji wyborczej do Senatu zawarte są odesłania do przepisów ordynacji wyborczej do Sejmu, obowiązującej w dniu stosowania ordynacji wyborczej do Senatu. Wniosek taki Trybunał Konstytucyjny wyprowadził z ogólnej zasady prawa intertemporalnego, w myśl której lex posterior derogat legi priori /część V uzasadnienia uchwały/.
Mając na względzie powyższą okoliczność, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek pełnomocnika strony skarżącej o odroczenie rozprawy do czasu rozpoznania jego wniosku z dnia 7 listopada 1994 r., skierowanego do Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o wydanie przez Sąd Najwyższy uchwały w sprawie wykładni art. 21 ordynacji wyborczej do Senatu z dnia 10 maja 1991 r.
Dodatkowym argumentem przemawiającym za oddaleniem wniosku była okoliczność, że gdyby - wbrew poglądowi Trybunału Konstytucyjnego - ordynacja wyborcza do Sejmu z dnia 28 maja 1993 r. nie miała w sprawie zastosowania, to nie byłoby w ogóle podstawy do żądania dotacji. W takiej sytuacji skarga podlegałaby oddaleniu, co oznacza, że wynik sprawy byłby identyczny jak przy zastosowaniu art. 155 tej ordynacji. W konsekwencji sposób załatwienia wniosku strony skarżącej przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego nie będzie miał wpływu na ocenę zasadności skargi. Nie zachodziła także przesłanka przewidziana w art. 177 par. 1 pkt 1 Kpc w związku z art. 211 Kpa do zawieszenia postępowania, o co również wnosiła strona skarżąca.
Odrębnego omówienia wymaga zagadnienie terminu przewidzianego art. 154 ust. 4 ordynacji wyborczej do Sejmu z dnia 28 maja 1993 r. Strona skarżąca, akcentując instrukcyjny charakter tego terminu, nie wzięła pod uwagę, że czym innym jest termin podania do publicznej wiadomości sprawozdania finansowego, a czym innym jest warunek nabycia prawa do dotacji. Otóż opublikowanie sprawozdania po terminie nie oznacza samo przez się jego nieważności czy też uznania za niebyłe. Sprawozdanie - jako dokument finansowy - będzie miało moc dowodową. Na jego podstawie można będzie ocenić, czy w toku finansowania wyborów nie naruszono prawa. Przekroczenie terminu nie spowoduje też odpowiedzialności, o której mowa w art. 158 ust. 1 ordynacji.
Zupełnie inną kwestią natomiast jest nabycie prawa podmiotowego do dotacji. Artykuł 155 ust. 1 ordynacji uzależnia nabycie tego prawa od określonych warunków. Jednym z nich jest podanie sprawozdania finansowego do publicznej wiadomości w ciągu 3 miesięcy od dnia wyborów. O tym, że mamy tu do czynienia z materialnoprawnym warunkiem, a nie z przywracalnym terminem stanowi expressis verbis ustęp 1 artykułu 155. Niespełnienie tego warunku - bez względu na przyczyny - powoduje, że komitet wyborczy nie nabywa prawa do dotacji podmiotowej. Taka sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie.
Należy zauważyć, że konstrukcja prawna warunku polegającego na wykonaniu pewnej czynności w określonym czasie występuje nie tylko w ordynacji wyborczej. Przykładem tej konstrukcji jest także par. 2 ust. 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 26 lipca 1991 r. w sprawie stawek podatku obrotowego od towarów sprowadzanych lub nadsyłanych z zagranicy oraz zwolnień od tego podatku /Dz.U. nr 68 poz. 290 ze zm./, uzależniający zwolnienie od podatku obrotowego od złożenia oświadczenia w ściśle oznaczonym momencie. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 9 grudnia 1993 r. III AZP 17/93 stwierdził, że taka konstrukcja oznacza ustanowienie warunku materialnoprawnego /OSNCP 1994, z. 6 poz. 135/.
Mając na względzie wszystkie przytoczone okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 207 par. 5 Kpa.