Uzasadnienie
Wojewoda pismem z dnia 23 czerwca 2001 r. nakazał Gminie L. dokonanie zwrotu na rachunek budżetu państwa kwoty 482.842,85 zł jako części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Powołał się przy tym na art. 93 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./. Uzasadniając swoje stanowisko podał, że Gmina otrzymała decyzją Wojewody z dnia 19 grudnia 1997 r. dotację w wys. 1.828.500 zł przeznaczoną na wykończenie budynku o wartości 484.300 zł przekazanego jej w stanie surowym przez Spółkę W. S.A. dla powodzian z terenów gmin L. i G. W budynku tym, oddanym do użytkowania 25 maja 1999 r., 20 lokali mieszkalnych zostało zasiedlonych przez najemców z terenów dotkniętych w 1997 r. powodzią. Pozostałe 9 mieszkań nie zostało natomiast zasiedlonych do czasu sprzedaży budynku przez gminę dnia 19 września 2000 r. spółce cywilnej "O." za kwotę 349.859,50 zł. Koszt robót adaptacyjno-wykończeniowych tych 9 lokali stanowił podaną na wstępie kwotę, którą, zdaniem Wojewody, Gmina powinna zwrócić do budżetu.
Pismo to Gmina potraktowała jako decyzję, mimo braku informacji w nim o środkach zaskarżenia. Wniosła od niej odwołanie do Ministra Finansów domagając się jej uchylenia i nieobciążania obowiązkiem zwrotu części dotacji. Postawiony jej przez Wojewodę zarzut uznała za bezpodstawny. Podniosła, że w czasie gdy otrzymała dotację i prowadziła inwestycję, wszystkie mieszkania były przygotowywane dla powodzian. Jednakże po wykończeniu budynku okazało się, że liczba zainteresowanych nimi osób zmniejszyła się, bowiem część z nich w inny sposób zaspokoiła swoje potrzeby mieszkaniowe. Uchwała o sprzedaży budynku została przez Gminę podjęta dopiero, gdy okazało się, że 9 mieszkań nie uda się zasiedlić powodzianami, zaś utrzymywanie budynku przekracza możliwości budżetu gminy. Żądanie zwrotu przyznanej dotacji Gmina uznała za ograniczenie prawa własności, które jej przysługuje w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym.
Minister Finansów decyzją z dnia 17 września 2001 r., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody. W podstawie prawnej swojego orzeczenia powołał art. 233 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa w zw. z art. 44 ust. 8 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1988-2001 /Dz.U. nr 150 poz. 983 ze zm./ oraz art. 93 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./.
Organ drugiej instancji przyznał rację Gminie, że pismo Wojewody mimo wadliwej formy i braku pouczenia zawiera z uwagi na treść rozstrzygnięcie, będące decyzją administracyjną. Jednakże nieprawidłowości popełnione przez Wojewodę nie miały wpływu na rozstrzygnięcie, które jest zgodne z obowiązującym prawem. Przekazana Gminie w drodze darowizny przez Spółkę W. S.A. nieruchomość w stanie surowym, wykończona w ramach przyznanej z budżetu państwa dotacji celowej, została sprzedana w dniu 19 września 2000 r. spółce cywilnej "O." za cenę wielokrotnie niższą niż poniesione nakłady. Jednocześnie 9 mieszkań, na których adaptację i wykończenie wydatkowano kwotę 482.842, 85 zł z dotacji celowej, do czasu sprzedaży całego budynku tej spółce nie zostało zasiedlonych. W tym stanie rzeczy Minister podzielił stanowisko Wojewody, że dotacja celowa na dofinansowanie zadań inwestycyjnych własnych Gminy L. z przeznaczeniem na wykończenie budynku dla powodzian z terenu Gmin: L. i G. została pobrana w nadmiernej wysokości.
Na ww. decyzję Ministra Finansów Gmina wniosła skargę do NSA, domagając się jej uchylenia. W skardze powtórzyła argumenty podniesione w odwołaniu, że przyznane jej w drodze dotacji środki wydatkowała zgodnie z celem, na jakie zostały przekazane tj. na wykończenie budynku mieszkalnego, w którym było 29 mieszkań, dla powodzian. Podkreśliła, że nie miała możliwości zmuszenia osób, dotkniętych klęską żywiołową w 1997 r., które początkowo były zainteresowane lokalami w tym budynku, do jego zasiedlenia. Nie miała też możliwości zredukowania zadania inwestycyjnego w trakcie jego realizacji, gdyż rezygnacja części powodzian z zamieszkania w budynku nastąpiła tuż przed jego oddaniem do użytkowania. Decyzję o sprzedaży budynku podjęła dopiero wówczas, gdy stało się jasne, że 9 lokali nie uda się zasiedlić powodzianami, a w budżecie gminy nie było środków na utrzymanie tego budynku. Podniosła, że przyjmując dotację celową działała w dobrej wierze i w ekstremalnych warunkach po powodzi w 1997 r. Nie mogła przewidzieć, że po zakończeniu inwestycji w 1999 r. potrzeby mieszkaniowe osób dotkniętych klęską żywiołową ulegną w sposób znaczący zmniejszeniu. Dlatego zarzut pobrania dotacji w nadmiernej wysokości jest nieuzasadniony i rażąco niesprawiedliwy. Polemizowała też ze stanowiskiem organów zajmujących się sprawą wydatkowania pobranej przez nią dotacji - Regionalnej Izby Obrachunkowej w K., Wojewody oraz Ministra Finansów, że wykorzystała dotację na cel komercyjny, tzn. że zamierzała dokończyć budowę za środki publiczne, a następnie sprzedać ją za niższą cenę niż poniesione nakłady spółce cywilnej. Gmina zwróciła też uwagę, że przyznając jej dotację nie zastrzeżono warunku ograniczającego ją jako właściciela co do zakresu dysponowania nieruchomością. Dlatego też żądanie zwrotu dotacji stanowi naruszenie jej prawa własności w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym. Dodatkowo zarzuciła orzekającym w sprawie organom, że nie uwzględniły czynnika społeczno-gospodarczego przy podejmowaniu decyzji polegającego na tym, że poniosła znaczne wydatki na usuwanie skutków powodzi i że nadal jest nią zagrożona, a także, iż zwrot takiej kwoty uniemożliwi Gminie prawidłowe wykonywanie jej zadań.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja Ministra Finansów nie narusza bowiem prawa w stopniu, który miałyby lub mógłby mieć wpływ na zawarte w niej rozstrzygnięcie, a tylko w takim przypadku, zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, byłyby podstawy do jej uchylenia.
Jedną z podstawowych zasad wykonywania budżetu państwa zarówno pod rządami ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344 ze zm./, która obowiązywała w momencie otrzymania przez gminę dotacji w grudniu 1977 r., jak i obecnie pod rządami ustawy o finansach publicznych, która zawierała podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, jest obowiązek wydania dotacji zgodnie z przeznaczeniem, tj. na cel, na który została otrzymana. Środki przyznane w ramach dotacji mają bowiem "znaczony" charakter i podmiot je otrzymujący nie ma swobody w ich wykorzystaniu, chyba że pozwalają mu na to przepisy szczególne, których w rozpatrywanym przypadku nie było. Konsekwencją wykorzystania takich środków niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrania ich w nadmiernej wysokości w stosunku do celu, którego realizacji miały służyć, jest obowiązek ich zwrotu wraz z odsetkami do budżetu państwa /art. 93 ust. 1/.
Stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości. Gmina otrzymała z budżetu państwa określoną kwotę jako dotację przeznaczoną na wykończenie budynku przekazanego jej w drodze darowizny w stanie surowym przez Spółkę "W." S.A. dla powodzian z terenów Gmin L. i G. Kwoty tej w całości na ten cel nie wydatkowała, bowiem części mieszkań nie zasiedlili powodzianie. W efekcie otrzymane przez gminę środki okazały się nadmierne w stosunku do celu, którego realizacji miały służyć. W takim przypadku powinny w tej nadmiernej części wrócić do budżetu państwa. Spełnione zostały więc przesłanki do zastosowania art. 93 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Fakt, że gmina ponosiła także i inne wydatki związane z usuwaniem skutków powodzi, jak i że nadal jest zagrożona takim niebezpieczeństwem, nie zmienia okoliczności, że środki otrzymane w ramach dotacji, której zwrot jest przedmiotem sporu, miały służyć konkretnemu celowi, natomiast w części tego celu nie zrealizowały. Przepis art. 93 ust. 1 nie ma uznaniowego charakteru. Jeśli zajdą opisane w nim przesłanki, dotacja podlega zwrotowi. Tak więc orzekające w sprawie organy nie miały podstaw do uwzględniania w tym postępowaniu czynnika społeczno-gospodarczego.
Także całkowicie bezzasadny jest w świetle stanu faktycznego, jaki miał miejsce w tej sprawie, zarzut o ograniczeniu gminie prawa własności, które jej przysługuje w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym. O tym, że gmina nie była w tym prawie ograniczona, świadczy fakt, że dokonała sprzedaży darowanego i wykończonego za środki publiczne budynku. Obowiązek rozliczenia się z otrzymanych środków publicznych, z których wydatkowaniem związane są ściśle określone zasady, prawa własności nie narusza.
Wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi Sąd był zobowiązany do jej oddalenia, stosownie do art. 27 ust. 1 ww. ustawy o NSA.