Uzasadnienie
Wojewoda O. decyzją z dnia 19 października 2001 r. (...), wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./ w zw. z art. 104 Kpa oraz w związku z wynikami kontroli przeprowadzonej w Starostwie Powiatowym w N., nakazał zwrot części dotacji celowej przyznanej dla Powiatu N. i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2000 r. w wysokości 254.248,25 zł z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że Powiat N. w 2000 r. otrzymał z budżetu Wojewody O. dotację celową na zadania bieżące z zakresu administracji rządowej realizowane przez powiat z przeznaczeniem dla rodzin zastępczych i własnych w kwocie 290 zł Kwotę tę Starostwo Powiatowe w N. przekazało za pośrednictwem Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie na rachunek Ośrodka Adopcyjne-Opiekuńczego przy Towarzystwie Interwencji Społecznych w N. - niepublicznej placówce opiekuńczo-wychowawczej, której w drodze umowy powierzyło organizowanie opieki w rodzinach zastępczych, udzielanie pomocy pieniężnej i sprawowanie nadzoru nad rodzinami.
W 2000 r. Towarzystwo Interwencji Społecznych pozwało Skarb Państwa o zapłatę kwoty 279.573 zł wraz z odsetkami z tytułu nieprzekazanych w latach 1998-1999 środków finansowych na prowadzenie jednostek opiekuńczo-wychowawczych m.in. placówki opieki całkowitej dla dzieci pozbawionych opieki rodzicielskiej - Pogotowia Interwencji Społecznych, które z dniem 1 stycznia 1999 r. przejął Powiat. Sąd Okręgowy w O. przypozwał do udziału w sprawie Starostę N., od którego od tej daty należało pokrywanie bieżących kosztów utrzymania dzieci w opiece całkowitej. Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2000 r. Sąd zasądził do Starostwa N. kwotę 169.553 zł z ustawowymi odsetkami, a 1 grudnia tegoż roku nadał wyrokowi klauzulę wykonalności. W toku postępowania komorniczego zajęciem objęto rachunek Towarzystwa, na którym były gromadzone środki na wypłatę pomocy dla rodzin zastępczych i własnych. Ogółem zajęto w grudniu 2000 r. kwotę 254.248,25 zł, gdyż do ww. należności głównej doliczono odsetki i opłatę egzekucyjną.
Z uwagi na fakt, że powyższej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem kwoty do czasu kontroli nie zwrócono do budżetu państwa został naruszony art. 93 ust. 1, co spowodowało konieczność wydania przedstawionego na wstępie rozstrzygnięcia.
W odwołaniu od tej decyzji do Ministra Finansów Zarząd Powiatu N. wniósł o jej uchylenie. Podkreślił, że zajęcie komornicze dot. zasądzonej należności na utrzymanie Pogotowia Interwencji Społecznych za rok budżetowy 1999 i związane było z przejęciem przez Powiat tego zadania z mocy prawa jako zadania administracji rządowej. Na tego rodzaju zadania, zgodnie z art. 52 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (...) /Dz.U. nr 150 poz. 983 ze zm./, środki finansowe winny być w całości zabezpieczone z budżetu państwa przez Wojewodę. Tymczasem Powiat mimo wielokrotnych wystąpień w tej sprawie do Wojewody i Ministra Finansów nie otrzymał odpowiednich środków finansowych. Nie miał też wpływu na koszty związane z wykonaniem tego zadania bowiem skierowania do Pogotowia wydawał Kurator Oświaty, działający w imieniu administracji rządowej. Dlatego też wyrok zasądzający ww. kwotę nie wyniknął z winy Powiatu.
Ponadto jeszcze przed wszczęciem egzekucji Zarząd Powiatu, chcąc uniknąć wysokich kosztów egzekucyjnych zwracał się do Wojewody O. i Ministra Finansów o zabezpieczenie środków finansowych na realizację zobowiązania wynikającego z wyroku sądowego. Nie uzyskał jednak na te wystąpienia odpowiedzi.
W tym stanie rzeczy zarzut wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem jest nietrafny gdyż Powiat w ogóle z tej dotacji nie skorzystał, nie przeznaczył jej na inne cele i nie miał wpływu na decyzję komornika o zajęciu tej kwoty. Dochował natomiast należytej staranności aby nie dopuścić do tego zajęcia i uzyskać środki na zaspokojenie wierzytelności wynikającej z wyroku.
Po rozpatrzeniu odwołania Minister Finansów decyzją z dnia 27 grudnia 2001 r. (...), wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa oraz art. 93 ustawy o finansach publicznych utrzymał w mocy decyzję Wojewody O. W uzasadnieniu stwierdził, że Wojewoda O. przyznając dotację Powiatowi N. określił zadanie /dział 86 - Opieka Społeczna, rozdział 8622 - Rodziny zastępcze i własne/ na jakie dotacja została przyznana, co oznaczało, że dotacja została przyznana na wykonanie tego ściśle określonego zdania.
Zgodnie z art. 93 ustawy o finansach publicznych, dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrane w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do tego budżetu wraz z odsetkami za zwłokę w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego następnego roku, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zarząd Powiatu przeznaczył zaś dostępne środki finansowe przyznane na pomoc rodzinom zastępczym do zrealizowania orzeczenia Sądu, które dot. zobowiązań związanych z prowadzeniem placówki opiekuńczo-wychowawczej - Pogotowia Interwencji Społecznej, czyli wykorzystał je niezgodnie z przeznaczeniem.
W tym stanie rzeczy Wojewoda O. był, na podstawie art. 91 ust. 3 ustawy o finansach publicznych do uruchomienia kontroli i odpowiednich środków nadzoru, zmierzających do prawidłowego wykonania budżetu.
W skardze do NSA na ww. decyzję Ministra Finansów Powiat N. zarzucił:
1/ obrazę przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie art. 93 ust. 1 i 3 ustawy o finansach publicznych, przez przyjęcie wbrew ustaleniom faktycznym, że Zarząd Powiatu wykorzystał przyznaną dotację celową niezgodnie z przeznaczeniem, co w rezultacie skutkowało Obowiązkiem jej zwrotu do budżetu państwa w części nadmiernie pobranej, 2/ błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, polegający na przyjęciu, że to Zarząd przeznaczył dostępne środki przeznaczone na pomoc rodzinom zastępczym do zrealizowania orzeczenia Sądu dot. innego zadania. Takie ustalenie mijało się całkowicie z faktami gdyż przedmiotowa dotacja celowa w części objętej zaskarżoną decyzją została zajęta przez komornika sądowego na rzecz Towarzystwa Interwencji Społecznych, które od kilku lat realizowało usługi w zakresie prowadzenia placówki opiekuńczo-wychowawczej, początkowo jako zadania administracji rządowej, a od 1 stycznia 1999 r. jako zadania z zakresu pomocy społecznej - prowadzenie placówek opiekuńczo-wychowawczych, powierzonych do realizacji przez powiaty, bez właściwego zabezpieczenia tej jednostki w 1999 r. w dotację celową przez Ministra Finansów i Wojewodę O. w trybie art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (...).
W tym stanie rzeczy skarżący stwierdził, że nie można mu postawić skutecznie zarzutu naruszenia art. 93 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, skutkującego konsekwencjami, określonymi w ust. 3 tego przepisu i wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.
Minister Finansów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W rozpatrywanej sprawie spór pomiędzy skarżącym Powiatem, a orzekającymi w sprawie organami administracji rządowej dotyczy wykładni art. 93 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, a w szczególności pierwszej części hipotezy normy prawnej, wyprowadzonej z tego przepisu, w której jest mowa o dotacjach udzielonych z budżetu państwa, wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.
Z uzasadnień zawartych w zaskarżonych decyzjach wynika, że organy orzekające w sprawie uważają, iż obowiązek zwrotu takiej dotacji do budżetu państwa następuje w sytuacji, gdy środki z dotacji zostały wydatkowane na inny cel niż były przeznaczone, bez względu na to czy nastąpiło to na skutek działania podmiotu, który otrzymał dotację, czy też niezależnie od woli takiego podmiotu, w wyniku czynności innych organów lub osób trzecich. Minister Finansów postawił znak równości pomiędzy działaniem komornika, a zachowaniem Powiatu, pisząc na str. 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji /przedostatni akapit/ "Z akt sprawy wynika, że Zarząd Gminy /omyłkowo Zarząd Powiatu określono jako Zarząd Gminy - dopisek Sądu/ przeznaczył dostępne środki finansowe przeznaczone na pomoc rodzinom zastępczym do zrealizowania przedmiotowego orzeczenia Sądu, które dotyczyło zobowiązań wynikających z prowadzenia placówki opiekuńczo-wychowawczej (...)".
Przy czym z akt sprawy wynika, że "przeznaczenie przez Zarząd" środków z dotacji na realizację wyroku Sądu polegało na zajęciu ich w ramach postępowania egzekucyjnego, do uruchomienia którego zresztą Powiat usiłował nie dopuścić, sygnalizując wcześniej zaistniałą sytuację Wojewodzie O. i Ministrowi Finansów. Na marginesie można zauważyć, że Powiat zasadnie zwracał uwagę, że niewykonanie wyroku sądowego, którego nie kwestionowano, pociągnie za sobą znaczne koszty egzekucyjne, na które będą musiały zostać przeznaczone środki publiczne.
Mając na względzie okoliczności tej sprawy i treść art. 93 ustawy o finansach publicznych Sąd nie podziela stanowiska, że zastosowanie ust. 1 tego przepisu jest możliwe w sytuacji, gdy to nie jednostka, która otrzymała dotację wykorzystała ją niezgodnie z przeznaczeniem, ale gdy takie wykorzystanie nastąpiło. niezależnie od woli tej jednostki - w rozpatrywanym przypadku na skutek działania uprawnionego organu wykonującego prawomocny wyrok. Zdaniem składu orzekającego w tej sprawie do zastosowania wobec podmiotu otrzymującego dotację regulacji, zawartej ww. przepisie nie jest potrzebne badanie stopnia ew. zawinienia takiego podmiotu. Każde wykorzystanie przez taki podmiot udzielonej mu dotacji z budżetu państwa niezgodnie z przeznaczeniem lub pobranej w nadmiernej wysokości powinno skutkować jej zwrotem do budżetu, z negatywnymi konsekwencjami w postaci odsetek w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, jak również wynikającymi z ust. 4 tego artykułu.
Jednak warunkiem zastosowania tej regulacji, także z uwagi na te swoiste sankcje, które są w niej zawarte, jest to żeby nieprawidłowe wykorzystanie nastąpiło na skutek działania tego podmiotu, któremu udzielono dotacji i było związane z jego wolą.
Z uwagi na fakt, że w rozpatrywanej sprawie taka okoliczność nie wystąpiła brak było podstaw do zastosowania wobec Powiatu N. art. 93 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że orzekające w sprawie organy obu instancji w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy naruszyły, poprzez błędną wykładnię, wskazany przepis prawa materialnego i na podstawie art. 22 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylił decyzję Ministra Finansów i utrzymaną nią mocy decyzję Wojewody O.