Uzasadnienie
W dniu 1 października 1998 r. Miejski Zarząd Dróg w K. przesłał do Urzędu Skarbowego W.-B. dziewięć tytułów wykonawczych o numerach W/5/71 - W/5/79, wystawionych na niezapłacone zobowiązania spółki cywilnej "S.T." z tytułu rachunków za zajęcie pasa drogi na reklamę, w celu wszczęcia postępowania egzekucyjnego.
Odpowiadając na wezwanie organu egzekucyjnego, dotyczące wskazania podstawy prawnej egzekucji administracyjnej, wierzyciel poinformował, że opłaty za zajęcie pasa drogowego zostały naliczone na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 36 i 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ oraz par. 11 ust. 3 w związku z par. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./. W związku z tym podlegają one egzekucji administracyjnej zgodnie z art. 2 i 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./.
Po otrzymaniu tej odpowiedzi Naczelnik Urzędu Skarbowego W.-B. postanowieniem z dnia 8 września 1999 r. (...), działając na podstawie art. 29 par. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zwrócił tytuły wykonawcze wierzycielowi. W uzasadnieniu podał, że wierzyciel i zobowiązany oparli swój stosunek prawny na umowie z dnia 4 kwietnia 1997 r., która określiła istotne elementy zajmowania pasa drogowego. Tym samym Miejski Zarząd Dróg działał jako podmiot cywilnoprawny, a nie publicznoprawny. Wobec tego właściwą drogą windykacji należności wynikających z umowy nie jest egzekucja administracyjna, lecz sądowa.
W zażaleniu na powyższe postanowienie wierzyciel podał, że obowiązek wniesienia opłat za zajęcie pasa drogowego wynika z ustawy o drogach publicznych i wymienionego wyżej rozporządzenia. Jedynie wysokość opłaty została określona umową, ze względu na przejściowo obowiązujące przepisy rozporządzenia, które zostały już zmienione. Skoro więc źródłem zobowiązania była decyzja administracyjna, a podstawą egzekucji co do zasady jest władcze rozstrzygnięcie organu administracji samorządowej, są ustawowe przesłanki dla prowadzenia egzekucji administracyjnej. Ponadto w podobnej sprawie ten sam organ egzekucyjny już przeprowadził egzekucję.
Po rozpatrzeniu zażalenia Izba Skarbowa w (...) postanowieniem z dnia 5 stycznia 2000 r. (...), działając na podstawie art. 5, art. 18, art. 29 par. 2 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 138 par. 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kpa, utrzymała zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu stwierdziła, że w rozpatrywanej sprawie zwolnienie na zajęcie pasa drogowego pod reklamę zostało wydane na podstawie decyzji administracyjnej. Natomiast opłatę za to zajęcie określono w umowie cywilnoprawnej.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Miasto K. wniosło o uchylenie wymienionych wyżej postanowień Izby Skarbowej i Urzędu Skarbowego jako niezgodnych z art. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Rozwinęło też argumentację przedstawioną wcześniej w zażaleniu. Skarżący podkreślił, że podstawą egzekucji jest władcze rozstrzygnięcie organu administracji samorządowej w postaci decyzji administracyjnej Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg z dnia 15 kwietnia 1997 r., zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Częściowo zobowiązanie wynikające z tej decyzji zostało przez Urząd Skarbowy wyegzekwowane, ale w części odmówiono wykonania egzekucji administracyjnej. Zdaniem skarżącego, przyczyną kontrowersji był par. 8a powołanego rozporządzenia, który stanowił, że wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklam określa umowa.
Przepis ten został skreślony na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1997 r. zmieniającego cytowane wyżej rozporządzenie i obecnie wysokość opłaty jest ustalana w drodze decyzji administracyjnej. Zmienność sposobu ustalania wysokości opłaty nie zmieniła charakteru tej opłaty, gdyż podstawą prawa strony zajmującej pas drogowy była decyzja administracyjna.
W odpowiedzi na skargę Izba Skarbowa w (...) wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zwracając uwagę, iż zawarcie umowy w dniu 4 kwietnia 1997 r. poprzedziło wydanie decyzji administracyjnej w dniu 15 kwietnia tego roku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest kwestia charakteru opłat za zajęcie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem dróg, o czym mowa w art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./. Skarżący uważa, że opłaty te odzwierciedlają obowiązek o charakterze publicznoprawnym. Przeciwny pogląd wyraża organ egzekucyjny i Izba Skarbowa. Twierdzą one, że podstawą tych opłat jest stosunek cywilnoprawny, który wiąże strony umowy, zgodnie bowiem z obowiązującym w 1997 r. stanem prawnym w postaci par. 8a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./ wysokość tych opłat określa umowa między zarządem drogi a właścicielem reklamy.
Sąd nie podziela poglądu zaprezentowanego w tej sprawie przez organy administracji. Zresztą, co podkreślał skarżący, organ egzekucyjny nie był konsekwentny w wyrażaniu tego poglądu, gdyż niektóre tytuły wykonawcze dotyczące spornych opłat, wystawione przez Miasto K. wobec tego samego zobowiązanego, zostały przyjęte do egzekucji.
Odpowiedź na pytanie o charakter spornych opłat wymaga analizy przede wszystkim przepisów ustawy. Przepis art. 40 ust. 4 cytowanej ustawy o drogach publicznych stanowi, że "za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcia pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne, z zastosowaniem art. 22 ust. 2". Przepis ten doczekał się już bogatego orzecznictwa i komentarzy, choć przedmiotem kontrowersji był przede wszystkim problem egzekwowania kar pieniężnych.
Sąd Najwyższy zajął stanowisko, że pobranie kary następuje w drodze egzekucji administracyjnej /uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 14 marca 1990 r. III AZP 16/89 z glosą T. Wosia - OSP 1991 z. 5 poz. 123 str. 235-239/, po czym w kolejnym orzeczeniu sprecyzował, że kara ta nie ma charakteru należności cywilnoprawnej Skarbu Państwa w rozumieniu art. 2 par. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /uchwała SN z dnia 24 czerwca 1992 r. III CZP 70/92 z glosą Z. Leońskiego - OSP 1993 z. 3 poz. 56 str. 135-138/. Komentując tę ostatnią uchwałę, Z. Leoński wyraził pogląd, że "choć nie wynika to jasno z ustawy (...), owe opłaty i kary mają inny charakter niż cywilnoprawne roszczenia, skoro ust. 3 tego artykułu /tj. art. 40 ustawy o drogach publicznych - dopisek sądu/ przewiduje nadto <>, co do którego można wnosić, iż jest to rodzaj należności dochodzonej w <> trybie. (...) rozporządzenie wykonawcze do ustawy o drogach publicznych z 24 stycznia 1986 r. przewiduje drogę postępowania sądowego tylko w przypadku dochodzenia odszkodowania /par. 12 ust. 4/".
Skład orzekający w rozpatrywanej sprawie uważa, że obowiązek uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego wynika z powołanego przepisu ustawy oraz z wydanej na jego podstawie decyzji administracyjnej, zawierającej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Uzyskanie takiego zezwolenia wywołuje ustawowy obowiązek uiszczenia opłaty, o którym mowa w art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Publicznoprawnego charakteru tej opłaty nie zmieniło epizodyczne unormowanie, obowiązujące w 1997 r., zawarte w par. 8a cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów. Odnosiło się ono do technicznej kwestii, związanej z określeniem w drodze umowy wysokości takiej opłaty, przy czym w par. 8a ust. 2-4 rozporządzenia wprowadzono szczegółowe warunki, które znacząco ograniczały swobodę stron takiej umowy.
Z powyższych względów Sąd podziela stanowisko skarżącego, że na charakter opłat za zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem dróg nie miała wpływu krótkotrwała zmiana stanu prawnego, spowodowana dodaniem do omawianego rozporządzenia par. 8a na mocy nowelizującego je rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 listopada 1995 r. /Dz.U. nr 136 poz. 670/, który to przepis jednak został następnie skreślony w drodze kolejnej zmiany tego aktu wykonawczego, dokonanej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1997 r. /Dz.U. nr 101 poz. 631/.
Obowiązek uiszczania tego rodzaju opłat ma charakter publicznoprawny. W związku z tym uznanie przez organ egzekucyjny i Izbę Skarbową, że nie podlegają one egzekucji administracyjnej, naruszyło art. 2 par. 1 pkt 1 w związku z art. 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./ w sposób mający wpływ na wynik sprawy.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylił zaskarżone postanowienie Izby Skarbowej w (...) i postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego W.-B.