Uzasadnienie
W dniach od 22 do 24 maja i od 28 do 30 maja 2001 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej w K. przeprowadzili kontrolę w Hipermarkecie "HIT" w K., przy ul W. 259. W związku ze stwierdzeniem naruszenia przepisów ustawy o cenach tj. braku oznaczenia ceną bezpośrednio na towarze około 80 procent oferowanych do sprzedaży towarów (...) Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej wydał, w dniu 29 maja 2001 r., decyzję nakazującą niezwłoczne usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Strona wniosła odwołanie i po jego rozpatrzeniu Główny Inspektor Inspekcji Handlowej w dniu 23 lipca 2001 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania oraz nieważność wydanej decyzji z przyczyn określonych w art. 134 i art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa, tj. z powodu skierowania i doręczenia decyzji osobie nie będącej stroną w sprawie, uznając jednak, iż była ona pod względem merytorycznym zasadna.
Wobec powyższego Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej w dniu 10 sierpnia 2001 r. wydał nową decyzję, nakazującą niezwłoczne usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, poprzez oznaczenie oferowanych do sprzedaży towarów cenami bezpośrednio na opakowaniach.
Od powyższej decyzji wniesiono odwołanie, w którym zwrócono się o uchylenie zaskarżonej decyzji. Strona zarzuciła, iż decyzja narusza postanowieniem art. 107 Kpa, z uwagi na lakoniczne uzasadnienie faktyczne. Ponadto podniesiono, że w Hipermarkecie "HIT" spełnione są wymogi ustawy o cenach, poprzez uwidocznienie cen przy każdej grupie towarów oraz zainstalowanie systemu kodów kreskowych.
Rozpatrując odwołanie Główny Inspektor Inspekcji Handlowej stwierdził:
W świetle ustaleń kontroli i obowiązującego stanu prawnego decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej należy uznać za zasadną. Ustawa o cenach w zakresie podawania cen towarów przewiduje dwa stany faktyczne, tj. oznaczenie ceną na towarze lub jego opakowaniu oraz uwidocznienie ceny przy towarze. Stanowisko takie zajęto Ministerstwo Finansów w piśmie nr PF-CEN-LL-603/S/20/98/866/2111 z dnia 18 sierpnia 1998 r., w którym stwierdzono, że niezależnie od obowiązku uwidaczniania cen w miejscach sprzedaży detalicznej towarów lub świadczenia usług, o którym mowa w art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach /tj. Dz.U. 1988 nr 27 poz. 195 ze zm./,jej przepisy przewidują w art. 17 ust. 1 wymóg bezpośredniego oznaczenia towarów ceną. Odstępstwa od tego wymogu mogą być wprowadzone na podstawie art. 17 ust. 3 ustawy tj. na mocy zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu.
Obowiązujące w tym zakresie zarządzanie z dnia 21 marca 1994 r. Ministra Przemysłu i Handlu w sprawie określenia towarów przeznaczonych do sprzedaży detalicznej, których oznaczenie ceną urzędową, regulowaną, lub umowną może nastąpić w inny sposób niż bezpośrednio na towarze /M.P. nr 20 poz. 160/, nie dotyczy asortymentu towarów sprzedawanych w Hipermarkecie "HIT", w odniesieniu do których wydano zaskarżoną decyzję. Jak zaznaczono, również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2000 r. /II SA 1707/99/ stwierdził, że ustawodawca wymaga oznaczenia ceny bezpośrednio na towarze /wymóg z art. 17 ust. 1 w związku z brzmieniem art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r./. O tym, że musi być to oznaczenie tradycyjne, w ocenie Sądu przesądza art. 17 ust. 4 ustawy o cenach, który stanowi, że ceny muszą być uwidocznione w sposób zapewniający prostą i nie budzącą wątpliwości informację o ich wysokości.
Podano także, że w prawie polskim nie ma przepisów pozwalających na uznanie za wystarczające, przyjętych przez stronę skarżącą rozwiązań techniczno-organizacyjnych w zakresie oznaczania towarów ceną. Okoliczności podane w odwołaniu dotyczące specyfiki handlu w wielkopowierzchniowych obiektach handlowych nie zwalniają, w świetle ustawy o cenach, z obowiązku umieszczania ceny bezpośrednio na towarze. Stąd też brak jest podstaw do kwestionowania zasadności wydanej decyzji.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiono o uchylenie kwestionowanej decyzji, wskazując przede wszystkim, iż przepis art. 107 Kpa zobowiązuje organ wydający decyzję do podania uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodem odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Jak wynika z analizy uzasadnienia decyzji MWIIH z dnia 29 maja 2001 r., zawiera ono bardzo lakoniczne uzasadnienie faktyczne.
Ustosunkowując się do zamieszczonego w decyzji niepełnego w ocenie skarżącego, uzasadnienia zauważono, że HIT ze swej strony przykłada szczególną wagę do prawidłowego wykonywania postępowań ustawy z dnia 26 lutego 2001 r. o cenach. Specyfikacja handlu w dużych jednostkach jakimi są hipermarkety i wynikający z niej ciągły, bardzo szybki obrót pewnymi grupami towarowymi sprawia, że nie jest możliwe metkowanie każdej pojedynczej sztuki towaru. Aby w maksymalny sposób zapewnić komfort klientowi, HIT w sposób ponad przeciętnie dokładny oznacza poszczególne grupy oraz uwidacznia przy każdej grupie towarów wyraźne oznaczenia cenowe poprzez umieszczenie w każdym miejscu wyłożenia towaru wyraźnej tabliczki z nazwą towaru i ceną w złotych. Sposób oznaczania cen towarów w HIT nie może budzić wątpliwości w zakresie jaka jest obowiązująca cena za przyporządkowany do niej towar. Wykonywanie w sposób w pełni związany wykładnią słowotwórczą postanowień ustawy o cenach jest praktycznie niemożliwe i spowodowałoby dyskomfort klientów w związku z wydłużonym procesem "zatowarowywania" związanym z uciążliwym czasowo metkowaniem poszczególnych jednostkach z danej grupy towarowej.
Podkreślono zarazem, że postanowienia art. 17 ustawy o cenach są szeroko dyskutowane i poddawane krytyce na forum publicznym. Artykuł ten pozostaje w formie nie zmienionej od daty wejścia w życie ustawy. Tym samym zasadne wydaje się - według skarżącego - zastosowanie wykładni celowościowej przepisu art. 17 ustawy o cenach. W ostatnich latach specyfika handlu detalicznego zmieniła się diametralnie i trudno się jest dziwić, że postanowienia artykułu nie współgrają z istotą handlu w nowoczesnych jednostkach detalicznych, a w szczególności w sklepach wielkopowierzchniowych.
Ponadto ust. 4 cytowanego artykułu stwierdza, że ceny towarów w miejscach sprzedaży detalicznej powinny być uwidocznione w sposób zapewniający prostą i nie budzącą wątpliwości informację o ich wysokości. HIT spełnia to zobowiązanie ustawowe nie tylko poprzez uwidocznienie ceny i nazwy towaru w każdym miejscu wyłożenia towaru ale również poprzez zainstalowanie w każdym markecie wyspecjalizowanego systemu czytników kodu kreskowego. Każda jednostka towaru w poszczególnych grup towarowych zaopatrzona jest w kod kreskowy. Sieć czytników, wyposażonych w duże wyświetlacze, umieszczonych w dogodnych dla klientów miejscach, pozwala na precyzyjne określenie ceny każdej pojedynczej sztuki towaru co również wyklucza możliwość ewentualnej pomyłki przy metkowaniu lub celowego przeklejenia metki. Zdaniem skarżącego, sformułowanie przepisu art. 17 ust. 4 w żaden sposób nie przesadza, że cena jednostkowa musi być przyklejona bezpośrednio na towarze, a jedynie określa sposób w jaki oznaczenie cenowe ma jako przekaz dotrzeć do klienta.
W odpowiedzi na skargę stwierdzono, że obowiązująca w momencie wydania decyzji przez (...) Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej ustawa o cenach w zakresie podawania cen towarów przewidywała dwa stany faktyczne, tj. oznaczenie ceną na towarze lub jego opakowaniu oraz uwidocznienie ceny przy towarze. Stanowisko takie, jak wskazano w decyzji Głównego Inspektora Inspekcji Handlowej podtrzymującej decyzję organu I instancji, zajęło Ministerstwo Finansów w piśmie nr PF-CEN-LL-603/S/20/98/866/2111 z dnia 18 sierpnia 1998 r., w którym jednoznacznie stwierdzono, że niezależnie od obowiązku uwidaczniania cen w miejscach sprzedaży detalicznej towarów lub świadczenia usług, o którym mowa w art. 17 ust. 4 ustawy o cenach, jej przepisy przewidują w art. 17 ust. 1 wymóg bezpośredniego oznaczenia towarów ceną. Odstępstwa od tego wymogu mogą być wprowadzone tylko na podstawie art. 17 ust. 3 ustawy, tj. na mocy zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu.
Ustawodawca wymaga oznaczenia ceną bezpośrednio na towarze /wymóg ten wynika wprost z art. 17 ust. 1 w związku z brzmieniem art. 17 ust. 3 cytowanej ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. W świetle powyższego stanowiska Ministerstwa Finansów, organu właściwego w sprawach cen, interpretacja strony skarżącej art. 17 ust. 4 ww. ustawy o cenach, jest błędną. W odpowiedzi na skargę podniesiono ponadto, że także Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 21 lutego 2000 r. /II SA 1707/99/ uznał istnienie obowiązku oznaczenia ceną bezpośrednio na towarze /wymóg z art. 17 ust. 1 w związku z brzmieniem art. 17 ust. 3 cytowanej ustawy z dnia 26 lutego 1982 r./. Zostało to potwierdzone w dwóch następnych wyrokach NSA z dnia 7 grudnia 2001 r. /III SA 2159/01/, w których sąd przyjął, że użyte w art. 17 ustawy o cenach określenie "powinien" oznacza obowiązek. Stwierdził również, że w interesie konsumentów jest, by mogli uzyskać bezpośrednią informację o cenie, a rzeczą przedsiębiorców jest takie organizowanie sprzedaży by to zapewnić.
Kod kreskowy i ceny uwidocznione na regałach nie są wystarczającą informacją o cenie, stwierdził w powołanych wyrokach NSA. Okoliczności podane w odwołaniu dotyczące specyfiki handlu w wielkopowierzchniowych obiektach handlowych nie zwalniały, w świetle ustawy o cenach, z obowiązku umieszczania ceny bezpośrednio na towarze.
Sposób oznaczania ceną stosowany przez stronę skarżącą nie spełniał więc wymogów ustawy o cenach. Brak oznaczenia ceną bezpośrednio na towarze powoduje naruszenie prawnego interesu konsumenta i stanowi, w świetle art. 18 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej, przesłankę do wydania decyzji. Uwidocznienie ceny towaru tylko na wywieszce cenowej nie daje gwarancji prawidłowej informacji o cenie oferowanego towaru, co więcej, może wprowadzić konsumenta w błąd. Praktyka wskazuje na to, że konsument, zwłaszcza przy sprzedaży samoobsługowej, nie ma możliwości bezpośredniego sformułowania ceny towaru z ceną zakodowaną w kasie, co może doprowadzić do powstania szkody w jego mieniu. W ciągu minionego roku napłynęło do Inspekcji Handlowej wiele skarg klientów dotyczących braku cen jednostkowych braku cen jednostkowych na opakowaniach towarów oferowanych do sprzedaży oraz niezgodności informacji o cenie towaru w miejscu ekspozycji z cenami zakodowanymi w kasach.
Wobec tego wniesiono o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jakkolwiek treść uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji może budzić pewne zastrzeżenie, to jednak nie ma wątpliwości co do jej materialnej poprawności /zgodności z obowiązującym w dacie wydania decyzji prawem materialnym/. Co więcej, niedociągnięcie, o którym mowa, zostało usunięte przez organ odwoławczy przez sformułowanie przejrzystego w swej treści i dostatecznie szczegółowego uzasadnienia.
Odnosząc się do kwestii interpretacji przepisów ustawy o cenach, w nawiązaniu do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2001 r., /III SA 2199/01 i III SA 2160/01/, prezentowane przez organy administracji stanowisko należy uznać za prawidłowe. W ocenie Sądu porównanie ze sobą treści unormowań wprowadzonych przepisami art. 17 ust. 1 i 3 ustawy o cenach nie pozostawia najmniejszych wątpliwości co do zakresu obowiązku oznaczenia towarów przeznaczonych do sprzedaży detalicznej ceną oraz sposobu jego realizacji. Skarżący podmiot zdaje się przyjmować, że użyte w ust. 1 art. 17 wymienionej ustawy słowo "powinien" nie oznacza obowiązku umieszczenia ceny bezpośrednio na towarze.
Zdaniem Sądu, etymologia użytego sformułowania, jak też kontekst posłużenia się nim, jednoznacznie wskazują, iż ustawodawca sięgnął po kategorię nakazu. Wyraża go zwrot; "(...) powinien być oznaczony ceną". Z kolei art. 17 ust. 3 ustawy o cenach stanowi, iż w drodze rozporządzenia mogą być określone towary przeznaczone do sprzedaży detalicznej, których oznaczenie właściwą ceną /urzędową, regulowaną lub umowną/ może nastąpić "w inny sposób niż bezpośrednio na towarze", lub towary niewymagające oznaczenia ceną, przy uwzględnieniu, w szczególności specyfiki towaru oraz innego sposobu określenia jego wartości. Skoro dopuszczalność odstępstwa od powinności wskazanej w ust. 1 wyrażono posługując się alternatywą: "w inny sposób niż bezpośrednio na towarze", to powinność tę /równoznaczną z obowiązkiem prawnym/ trzeba rozumieć jako konieczność umieszczania cen bezpośrednio na towarze. Tej treści pogląd sformułowano w powołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji piśmie Ministerstwa Finansów z 18 sierpnia 1998 r., nr PF-CEN-LL-603/S/20/98/866/2111.
Nie tworzy ono oczywiście praw podmiotowych, a tym samym nie wyznacza kryteriów przydatnych dla interpretacji art. 17 ustawy o cenach, jest jednak zgodne z przyjętą przez Sąd jego wykładnią. W sprawie, w której wydano zakwestionowane decyzje stwierdzono w toku niedopełnienie analizowanego wcześniej obowiązku, wyprowadzając z tego faktu prawidłową konkluzje prawną. Zastrzeżenie wywołuje jedynie - o czym już była mowa - nader lakoniczne uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji. Uchybienie to naprawiono wszakże w wyniku rozpatrzenia odwołania i wydania ostatecznej decyzji w sprawie.
W tej sytuacji Sąd nie podzielił argumentacji strony skarżącej i na mocy art. 27 ust. 1 ustawy źli maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji.