Uzasadnienie
Edward B. jest akcjonariuszem Zakładów Tłuszczowych "K." S.A.
W dniu 30 sierpnia 2000 r. złożył on wniosek do Komisji Papierów Wartościowych i Giełd, /zwanej dalej Komisją/ o wszczęcie postępowania w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na podstawie art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi /Dz.U. nr 118 poz. 754 ze zm./ wobec wprowadzenia do publicznego obrotu akcji serii C ze strony emitenta jakim jest wyżej wspomniana Spółka.
W swoim żądaniu wnioskodawca wywodził, że władze Spółki bardzo często łamią przepisy art. 81 i art. 82 prawa o publicznym obrocie papierami wartościowymi, zaś uchwały Zwyczajnego Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy podjęte w dniu 26 maja 2000 r. o prawie poboru nowych akcji serii C zostały zaskarżone do sądu gospodarczego z powodu naruszenia praw akcjonariuszy mniejszościowych.
Wnioskodawca wyraził, zatem życzenie czy Komisja zgłosiła sprzeciw wobec wprowadzenia akcji serii C "K." do publicznego obrotu, zaś ewentualna zgoda na emisję tych akcji winna nastąpić dopiero po wydaniu prawomocnego wyroku sądu w sprawie zaskarżonych uchwał.
Komisja decyzją z dnia 13 września 2000 r. odmówiła Edwardowi B. przymiotu strony oraz odrzuciła wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie zgłoszenia żądanego przez wnioskodawcę sprzeciwu.
Komisja w powyższej decyzji stwierdziła, iż sprzeciw wobec wprowadzenia papierów wartościowych do publicznego obrotu Komisji składa wyłącznie z urzędu. Wnioskujący nie może być uznany za stronę postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kpa, albowiem w niniejszym przypadku nie istnieje przepis materialny, który chroniłby interes pozytywny lub negatywny określonego podmiotu, a tym samym przyznawałby mu status strony i uzasadniał jego wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego.
Edward B. we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy /art. 12 par. 3 Kpa/ wywodził, iż Komisja jako organ administracji państwowej w zakresie publicznego obrotu ma obowiązek podjęcia działania nadzorczego po uzyskaniu wiadomości o łamaniu prawa przez Spółkę. Komisja ma w szczególności obowiązek ustosunkowania się do podnoszonych zarzutów przez akcjonariusza spółki giełdowej i musi uzasadnić odmowę zgłoszenia żądanego sprzeciwu.
Komisja decyzją z dnia 25 października 2000 r. utrzymała w mocy swoją decyzję z dnia 13 września 2000 r.
W decyzji odwoławczej podkreślono, ze prawo zgłoszenia sprzeciwu wobec wprowadzenia papierów wartościowych do publicznego obrotu w trybie złożenia przez emitenta zawiadomienia o emisji służy wyłącznie Komisji Papierów Wartościowych i Giełd.
Zgodnie zaś z przepisem art. 63 ust. 3 Prawa o publicznym obrocie papierami wartościowymi, Komisja może zgłosić sprzeciw w wypadku, gdy zostały stwierdzone nieprawidłowości w wypełnianiu przez emitenta obowiązków informacyjnych albo, gdy złożone zobowiązanie o emisji nie spełnia warunków dla takiego zawiadomienia przewidzianych.
Konsekwencją złożenia sprzeciwu ze strony Komisji jest to, że emitent ma wówczas obowiązek wystąpienia do Komisji z wnioskiem o wyrażenie zgody na wprowadzenie do publicznego obrotu papierów wartościowych objętych tymże wnioskiem.
Komisja w dalszej części decyzji odwoławczej powtórzyła argumentację prawną, dla której nastąpiła odmowa wszczęcia postępowania w zakresie żądanym przez wnioskującego.
W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Edward B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu jej niezgodności z prawem.
W skardze jej autor, przytoczył treść przepisów art. 28 i art. 61 par. 1 Kpa wywodząc, że Kodeks postępowania administracyjnego nie określa, że są sprawy w których postępowanie wszczyna się wyłącznie z urzędu. Skarżący wywodził ponadto, iż postępowanie w sprawie dopuszczenia do publicznego obrotu akcji serii C zostało już rozpoczęte przez Spółkę poprzez wysłanie zawiadomienia do Komisji o emisji akcji, zaś na Komisji ciąży obowiązek wypełnienia swoich zadań ustawowych w razie złożenia wniosku przez akcjonariusza w przedmiocie niedopełnienia obowiązków informacyjnych ze strony Spółki jako emitenta papierów wartościowych. Skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że Komisja ma obowiązek ustosunkowania się do podnoszonych zarzutów pod adresem emitenta i w razie odmowy zgłoszenia sprzeciwu z art. 63 ust. 3 cytowanej ustawy, Komisja ma obowiązek wyjaśnienia dlaczego owe zarzuty uznano za bezpodstawne.
Skarżący wyraził pogląd, iż Komisja nie chroni drobnych akcjonariuszy przed działaniem większościowego kapitału obcego.
W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie.
We wstępnej części Komisja przeprowadziła wywód dotyczących zasad dopuszczenia papierów wartościowych do publicznego obrotu, a w tym także zasad dopuszczenia do publicznego obrotu papierów "w trybie zawiadomienia" emitenta. W dalszej części odpowiedzi na skargę Komisja wyjaśniła, iż wniosek skarżącego zawierał informacje dotyczące, zdaniem autora, nieprawidłowości podjęcia uchwały przez WZA Spółki oraz o manipulacjach księgowych dokonywanych przez podmiot dominujący w Spółce /głównego akcjonariusza/, co doprowadziło do fałszywego podania danych finansowych w sprawozdaniach finansowych Spółki przekazanych do Komisji. Niemniej jednak Komisja po dokładnej analizie tych materiałów oraz po zapoznaniu się ze wspomnianymi sprawozdaniami finansowymi nie znalazła podstawy do zakwestionowania informacji zawartych w prospekcie stanowiącym załącznik do zawiadomienia, a tym samym do wyrażenia sprzeciwu.
W odpowiedzi na skargę podkreślono, iż wniosek skarżącego w zakresie dokonania dokładnej analizy zasad obradowania i podejmowania uchwał przez WZA Spółki oraz zbadania poprawności przekazanego do Komisji sprawozdania finansowego został uznany za ważny dla całości sprawy, co miało odzwierciedlenie we wnikliwej analizie wszystkich materiałów pod kątem ewentualnego złożenia sprzeciwu.
W końcowym fragmencie odpowiedzi na skargę Komisja podtrzymała swoje stanowisko, co do braku podstaw do uznania akcjonariusza za stronę w postępowaniu z uwagi na brak właściwego przepisu prawa materialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest uzasadniona albowiem zaskarżona decyzja nie zawiera wad skutkujących jej uchylenie. Skarżący ma niewątpliwie rację, iż w świetle art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi /Dz.U. nr 118 poz. 754 ze zm./ Komisja Papierów Wartościowych i Giełd jest centralnym organem administracji rządowej w zakresie publicznego obrotu papierami wartościowymi i w sprawach indywidualnych wydaje decyzje administracyjne.
W uzupełnieniu twierdzeń skargi dodać należy, ze do zadań Komisji według przepisów art. 13 pkt 1 i 2 cytowanej ustawy należy sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem reguł uczciwego obrotu i konkurencji w zakresie publicznego obrotu papierami wartościowymi oraz sprawowanie nadzoru nad zapewnieniem powszechnego dostępu do rzetelnych informacji na rynku papierów wartościowych a nadto należy inspirowanie, organizowanie i podejmowanie działań zapewniających sprawne funkcjonowanie rynku papierów wartościowych oraz ochronę inwestorów. Wskazać również należy, iż w sprawach cywilnych z zakresu publicznego obrotu Przewodniczącemu Komisji przysługują uprawnienia prokuratura wynikające z przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, zaś w sprawach karnych przysługują jemu uprawnienia pokrzywdzonego określone w przepisach Kodeksu postępowania karnego w zakresie, w jakim zostały naruszone lub zagrożone dobra uczestników publicznego obrotu /art. 17 ust. 1 i 2 cyt. ustawy/.
Ustawa o publicznym obrocie papierami wartościowymi w rozdziale 5 zawiera szczegółowe postanowienia nakładające obowiązki na emitenta oraz zawiera szeroki katalog uprawnień i obowiązków Komisji zarówno w sferze dopuszczenia papierów wartościowych do publicznego obrotu, w trakcie istnienia spółki publicznej na rynku papierów wartościowych jak i sferze wycofania akcji emitenta z publicznego obrotu.
Wśród postanowień ustawy nie ma żadnego zapisu stanowiącego legitymację akcjonariusza publicznej spółki giełdowej do złożenia skutecznego prawnie wniosku przed Komisją o wszczęcie postępowania nadzorczego.
Rozstrzygając kwestię czy skarżącemu w rozpatrywanej sprawie przysługują prawa strony należy się odnieść do problematyki właściwego rozumienia terminu "strona" w postępowaniu administracyjnym.
W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r. OPS 9/96 /ONSA 1997 Nr 3 poz. 102/ wyjaśniono, iż pojęcie strony, a więc podmiotu któremu w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym przysługuje szczególna pozycja procesowa i związana z tym ochrona procesowa, zostało oparte w art. 28 Kpa na prawnej kategorii interesu prawnego. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest tylko taki podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie.
Zarówno w doktrynie prawa jak i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości teza, iż kategoria interesu prawnego, na której jest oparta legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Oznacza to, iż w przepisach szeroko ujmowanego prawa materialnego /administracyjnego, finansowego, prawa pracy, prawa cywilnego/ musi znajdować się norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania decyzji administracyjnej. Może to być norma zarówno zobowiązująca jak uprawniająca określony podmiot, czyli norma wskazująca na interes prawny między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której ma nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków.
W orzecznictwie sądowym wyjaśniono, iż nie każdy związek między sferą subiektywnych praw i obowiązków podmiotu a sprawą administracyjną oznacza istnienie interesu prawnego, albowiem status strony postępowania administracyjnego nie wynika z uznania jakiegokolwiek podmiotu ze stroną, lecz z przepisów prawa.
W rozpatrywanej sprawie zapis art. 13 pkt 2 ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi nakładający na Komisję obowiązek ochrony interesów nie oznacza, iż przepis ten nadaje akcjonariuszowi spółki publicznej status strony, której służy prawo do złożenia prawnie skutecznego wniosku o złożenie sprzeciwu Komisji, o którym mowa w art. 63 ust. 3 cyt. ustawy.
Skarżący będący akcjonariuszem giełdowej spółki publicznej korzysta z praw strony w stosunkach cywilnoprawnych łączących go z ową spółką. Nie ma natomiast praw strony w postępowaniu administracyjnym jako uczestnika publicznego obrotu, albowiem takich uprawnień nie nadała jemu ustawa Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi. Skarżący nie może, zatem domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego obrotu papierami wartościowymi przez spółkę, której jest akcjonariuszem i to nawet w sytuacji, gdy twierdzi, że taka spółka przedkłada Komisji nieprawdziwe informacje lub przemilcza informacje prawdziwe, co do faktów i okoliczności mogących mieć wpływ na podejmowane przez inwestorów decyzje inwestycyjne. Pismo skarżącego z dnia 30 sierpnia 2000 r. mogło stanowić jedynie sygnał o rozważenie celowości wszczęcia postępowania z urzędu natomiast nie stanowiło wniosku o wszczęcie takiego postępowania z pełnymi konsekwencjami wynikającymi z uprawnień strony, by wymusić na organie podjęcie działań nadzorczych.
W Prawie o publicznym obrocie papierami wartościowymi ustawodawca uznał, iż interesy inwestorów jako uczestników publicznego obrotu zagwarantowane są całym systemem norm dotyczących uczciwego obrotu łącznie z wykluczeniem papierów wartościowych z publicznego obrotu oraz sankcjami pieniężnymi za popełnienie deliktu administracyjnego.
Prawodawca w takim stanie rzeczy nie nadał przymiotu strony akcjonariuszom wychodząc z założenia, iż system ochrony ich interesów przyjęty w ustawie poprzez nadzór Komisji Papierów Wartościowych i Giełd czyni zadość postulatowi ochrony indywidualnej.
Dodać należy, iż tego rodzaju system ochrony obowiązywał także pod rządami ustawy z dnia 22 marca 1991 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych /Dz.U. 1994 nr 58 poz. 239/.
Również pod rządami tej ustawy inwestor giełdowy nie miał statusu strony przed ówczesną Komisją Papierów Wartościowych, vide: postanowienie NSA z dnia 6 marca 1998 r. II SA 1373/94 - ONSA 1996 Nr 2 poz. 71/.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny skargę jako niezasadną oddalił na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.