Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 27 października 1993 r., III SA 336/93

Teza

Art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ jako podmiot uprawniony do uchwalania wysokości składki ustanawia sam Sejmik.

Jednoznaczna i całościowa regulacja przez te przepisy problematyki finansowania działalności Sejmiku nie pozostawia gminom swobody w zakresie ich realizacji.

Skoro ustawa w sposób jednoznaczny zobowiązała gminy do ponoszenia kosztów działalności Sejmiku, to oznacza to obowiązek bieżącego finansowania tej działalności bez możliwości czasowego uchylenia się od płacenia składki w postaci "zawieszenia" jej płacenia czy uchylenia się na stałe w postaci "odmowy" jej płacenie.

Niekwestionowana zasada samodzielności i samorządności gmin nie może sanować podejmowania przez nie uchwał sprzecznych z prawem.

Uzasadnienie

W dniu 9 grudnia 1992 r. Rada Gminy K podjęła uchwałę w sprawie zawieszenia płatności składki na sejmik samorządowy Jako podstawę prawną uchwały powołano art. 57 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

W par. 1 uchwały postanowiono "zawiesić płacenie składki na Sejmik Samorządowy w P.", zaś w par. 2 "upoważnić Wójta Gminy do ustalania zasad płacenia składki na Sejmik w latach 1992 i 1993 po uprzednim uzyskaniu wyczerpującej informacji o sposobie wykorzystania przekazanej dotychczas Sejmikom składki".

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 10 lutego 1993 r. Wojewoda. na podstawie art. 91 ust. 1-3 powołanej wyżej ustawy, stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda stwierdził, że uchwała naruszała art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Z przepisu tego wynika obowiązek uczestniczenia gmin w kosztach działalności sejmiku. poprzez opłacanie składek. w wysokości proporcjonalnej do liczby mieszkańców Oznacza to, że w kwestii teł radzie gminy nie pozostawiono żadnej alternatywy Rada Gminy nie miała zatem podstawy do zawieszenia płatności obligatoryjnej z mocy ustawy składki.

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wójt Gminy K. działający z upoważnienia Rady Gminy. W skardze wyjaśniono, że Rada Gminy zwracała się do Przewodniczącego Sejmiku Samorządowego o przedłożenie dokładnego sprawozdania z wydatkowania pieniędzy. Wystąpienie to zostało zignorowane i Rada Gminy nie otrzymała satysfakcjonującej odpowiedzi. Radni są zaniepokojeni sposobem wydatkowania pieniędzy oraz wysokością poborów pracowników obsługujących Sejmik. Skoro finanse Sejmiku są jawne, to radni powinni wiedzieć, co dzieje się z pieniędzmi przekazywanymi na cele Sejmiku.

Uchwała Rady Gminy tylko zawiesza płatność składki do czasu uzyskania informacji o wydatkowaniu przekazywanej Sejmikowi składki. Po uzyskaniu takiej informacji składka zostanie odwieszona. Uchwała jest niejako protestem przeciw woluntaryzmowi i niekompetencji oraz przeciw wypaczaniu idei samorządności. Dlatego - zdaniem strony skarżącej - skarga powinna być uwzględniona, tym bardziej, że uchwała Rady Gminy nie jest sprzeczna z ustawą o samorządzie terytorialnym, ponieważ zawieszenie płatności składki nie może być utożsamiane z odmową jej płacenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Nie ustosunkowując się do merytorycznej podstawy podjęcia uchwały, jako nie mieszczącej się w granicach nadzoru. w zakresie oceny legalności uchwały Wojewoda podtrzymywał dotychczasowe swoje stanowisko, podkreślając, iż z przepisów art. 82 ust. 1 i 83 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym wynika "ustawowy obowiązek" utrzymywania sejmików samorządowych przez gminy. Obowiązek ten mają gminy realizować poprzez uiszczanie składek w wysokości proporcjonalnej do ilości mieszkańców. Ustalenie wysokości składki zastrzegł przy tym ustawodawca do kompetencji samych sejmików. Ponieważ ustawodawca nie przewidział dla rad gmin żadnych upoważnień do odmiennego unormowania tej kwestii, stąd też jakakolwiek swoboda rady gminy w realizacji tego obowiązku jest wyłączona. Rada Gminy nie może więc ani zawieszać, ani odmawiać uiszczenia składki. W obu przypadkach skutek jest ten sam - nie płacenie składki, co stanowi naruszenie obowiązku ustawowego. Na wyraźny zamiar nierespektowania przepisów ustawy wskazuje również upoważnienie przez Radę Gminy Wójta Gminy do ustalenia zasad płacenia składki na Sejmik Samorządowy w latach 1992 i 1993, mimo że stanowi to przedmiot regulacji ustawowej.

Niezależnie od powyższego Wojewoda stwierdził, że Rada Gminy ma możliwość wpływu na pracę Sejmiku Samorządowego poprzez swojego delegata. Nie ma więc powodu, aby uciekać się do metod prawnie niedopuszczalnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 216a Kpa przepisy działu VI - "Zaskarżenie decyzji do sądu administracyjnego" stosuje się odpowiednio do skarg na uchwałę organu gminy i rozstrzygnięcie nadzorcze. Oznacza to, że przedmiotem sądowej kontroli uchwał organów gminy oraz rozstrzygnięć nadzorczych może być tylko ich zgodność z prawem /art. 196 par. 1 Kpa/, a nie pozaprawne względy słuszności czy celowości. Dlatego również poza zakresem rozważań sądu musiały pozostać merytoryczne powody podjęcia uchwały, której nieważność została stwierdzona zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym. Dokonując natomiast kontroli legalności tego rozstrzygnięcia sąd stwierdził, że odpowiada ono w pełni prawu. Źródła finansowania kosztów działalności sejmiku w postaci składek ponoszonych przez gminy oraz sposób ustalania składki określa art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Art. 83 ust. 1 ustawy jako podmiot uprawniony do uchwalania wysokości składki ustanawia sam sejmik. Jednoznaczna i całościowa regulacja przez te przepisy problematyki finansowania działalności sejmiku nie pozostawia gminom swobody w zakresie ich realizacji. Żadne inne przeszkody. a zwłaszcza powołane jako podstawa prawna zakwestionowanej przez wojewodę uchwały, również takiej możliwości nie przewidują Wyrazem zaś takiej niezgodnej z prawem swobody jest niewątpliwie zawieszenie opłacania składki, a także upoważnienie przez radę. wójta gminy do ustalania zasad płacenia składek Ustawa w sposób jednoznaczny zobowiązała gminy do ponoszenia kosztów działalności sejmiku. co oznacza obowiązek bieżącego finansowania tej działalności bez możliwości czasowego uchylenia się od opłacania składki w postaci "zawieszenia jej płacenia czy uchylenia się na stałe w postaci "odmowy jej płacenia. Niekwestionowana zasada samodzielności i samorządności gmin nie może sanować podejmowania przez nie uchwał sprzecznych z prawem. Należy też zwrócić uwagę na wskazaną przez Wojewodę prawną możliwość oddziaływania Rady Gminy na pracę Sejmiku Samorządowego poprzez swojego delegata.

Dokonana przez Wojewodę ocena zakwestionowanej uchwały. jako sprzecznej z ustawą, była więc uzasadniona. a tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze znajdowało oparcie w przepisach art. 91 ustawy o samorządzie terytorialnym

Z tych względów skarga. na podstawie art. 207 par. 5 Kpa. podlegała oddaleniu