Uzasadnienie
Orzeczeniem z dnia 30 czerwca 1998 r. Komisja Orzekająca przy Wojewodzie (...) w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej uznała Tadeusza K. - dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych w Ł. oraz Helenę W. - główną księgową w tym Zespole za winnych naruszenia dyscypliny budżetowej przez pobranie środków na wypłatę wynagrodzeń bez jednoczesnego opłacenia należnych składek na rzecz Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i Funduszu Pracy. Z tego tytułu wymierzyła Tadeuszowi K. karę pieniężną w wysokości 50 zł, a Helenie W. udzieliła upomnienia. Komisja stwierdziła w uzasadnieniu, że czynu dokonano w grudniu 1997 r. Przyznała, iż ustalony w ustawie budżetowej plan wydatków nie zapewniał należytego poziomu finansowania żądań oświaty, ale okoliczność ta nie upoważniała obwinionych do łamania dyscypliny budżetowej. W razie braku środków na świadczenia pochodne od płac należało ograniczyć wydatki rzeczowe.
Tadeusz K. i Helena W odwołali się od orzeczenia organu pierwszej instancji, zaznaczając, że nie mieli faktycznej możliwości odprowadzenia należnych składek w wysokości 12.720 zł. Ostatnią transzą środków pieniężnych otrzymanych od dysponenta wyższego stopnia w 1997 r. była kwota 20 785 zł, przekazana dnia 17 grudnia 1997 r. Na poleceniu przelewu jednak zaznaczono wyraźnie, że są to środki na wynagrodzenia netto. Pieniądze na opłacenie składek wpłynęły z Kuratorium Oświaty dopiero dnia 26 stycznia 1998 r. Autorzy odwołania zwrócili uwagę, że wbrew stanowisku organu pierwszej instancji nie mogli ograniczyć wydatków rzeczowych, gdyż środki na tego rodzaju wydatki zostały wykorzystane już w czerwcu 1997 r. Zdaniem autorów odwołania, nietaktem byłoby zgłoszenie Kuratorium, iż składka na ZUS nie została odprowadzona, gdyż fakt nieprzekazania odpowiednich środków i niezwiększenia planu wydatków mógł być okolicznością niezależną od dysponenta wyższego stopnia.
Argumenty odwołujących się nie przekonały Głównej Komisji Orzekającej przy Ministrze Finansów, która dnia 10 grudnia 1998 r. utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu stwierdziła, że termin odprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne został uregulowany w par. 14 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 stycznia 1990 r. w sprawie wysokości i podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne, zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego oraz rozliczenia składek i świadczeń z ubezpieczenia społecznego /Dz.U. nr 7 poz. 41 ze zm./. Zgodnie z tym przepisem obwinieni mieli obowiązek opłacić składki na ubezpieczenie pracowników każdorazowo w dniu pobrania z rachunku bankowego środków na wynagrodzenia. Skoro obwinieni naruszyli wspomniany obowiązek, dopuścili się naruszenia dyscypliny budżetowej, o którym mowa w art. 57 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344 ze zm./.
Odnosząc się do odwołania, Główna Komisja zauważyła, że w świetle art. 61 ust. 1 prawa budżetowego obwinieni nie ponosiliby odpowiedzialności, gdyby przed wykonaniem polecenia naruszającego dyscyplinę budżetową zgłosili pisemnie swojemu przełożonemu odpowiednie zastrzeżenie. Obwinieni zastrzeżenia takiego nie zgłosili.
Tadeusz K. i Helena W. wnieśli skargę na orzeczenie Głównej Komisji orzekającej do Naczelnego Sądu Administracyjnego i ponownie podali, że nie mieli możliwości odprowadzenia składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych i na Fundusz Pracy, ponieważ nie otrzymali odpowiednich środków z Kuratorium Oświaty. Zwrócili uwagę, iż niewypłacenie wynagrodzenia pracownikom doprowadziłoby do procesów sądowych i spowodowałoby obciążenie Skarbu Państwa zbędnymi kosztami. Podkreślili również, że Kuratorium Oświaty nie reagowało na pisemne wnioski o zwiększenie planu wydatków. Powołali się wreszcie na par. 19 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 sierpnia 1991 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wykonywania budżetu państwa /Dz.U. nr 76 poz. 333 ze zm./, według którego uruchomienie środków budżetowych odbywa się w drodze przekazywania środków pieniężnych na rachunki bieżące państwowych jednostek budżetowych.
Główna Komisji Orzekająca przy Ministrze Finansów wniosła o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Przede wszystkim uszło uwadze organów obu instancji, że zgodnie z artykułami 58 i art. 60 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r.- Prawo budżetowe /Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344 ze zm./ obowiązującej zarówno w chwili dokonania inkryminowanego czynu, jak i w czasie orzekania przez organy obu instancji, warunkiem sine qua non stwierdzenia naruszenia dyscypliny budżetowej była wina po stronie sprawcy. Innymi słowy, nie podlegała odpowiedzialności osoba, która wprawdzie swym zachowaniem wyczerpała przesłanki naruszeń określonych w art. 57 prawa budżetowego, ale której nie można przypisać winy. Winę ocenia się według przepisów kodeksu wykroczeń /art. 60 ust. 2 prawa budżetowego/. Zgodnie z art. 6 par. 1 tego kodeksu wina umyślna zachodzi wtedy, gdy sprawca ma zamiar popełnienia czynu zabronionego, to jest chce go popełnić, albo przewidując możliwość jego popełnienia, na to się godzi. Czyn określony w art. 57 ust. 1 pkt 9 prawa budżetowego obejmuje dwa elementy, przy czym oba muszą wystąpić jednocześnie.
Pierwszy element polega na działaniu /pobranie środków na wynagrodzenia/, a drugi na zaniechaniu /nieopłacenie należnych składek/. Zarówno działaniu, jak i zaniechaniu powinien towarzyszyć określony stosunek psychiczny sprawcy do czynu, a mianowicie wina umyślna. Aby stwierdzić, że sprawca chciał pobrać środki na wynagrodzenia i jednocześnie nie chciał opłacić składek, niezbędne było ustalenie, że miał on możliwość innego zachowania. Nie można przypisać sprawcy zamiaru określonego działania, jeżeli inne działanie nie byłoby możliwe i prawnie dopuszczalne.
Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy, należy zwrócić uwagę, że polecenie przelewu kwoty 20.785 zł z dnia 17 grudnia 1997 r. zawierało jednoznacznie określenie: "płace netto". Skarżący nie otrzymali innych środków ani nie dysponowali środkami na wydatki rzeczowe. Główna Komisja Orzekająca, chcąc przypisać winę obwinionym, musiałaby wskazać, jak obwinieni powinni postąpić zgodnie z prawem.
Czy zatem była możliwość pozostawienia środków na rachunku bankowym bez jednoczesnego naruszenia przepisów prawa, w tym między innymi kodeksu pracy? Czy może była możliwość podzielenia otrzymanej kwoty i przeznaczenia jej w części na wynagrodzenia, a w części na składki? Czy było jeszcze jakieś inne wyjście?
Pozytywna odpowiedź na przynajmniej jedno z tych pytań wydaje się wątpliwa. Jeżeli środki na wynagrodzenia netto miały pozostać na rachunku bankowym, to jaki był cel przekazania ich przez Kuratorium? Co stałoby się ze środkami na rachunku z dniem 1 stycznia następnego roku? Czy wolno było przetrzymać środki na rachunku, narażając Skarb Państwa nie tylko na odsetki od zaległych wynagrodzeń, ale także na koszty adwokackie w związku z ewentualnymi procesami? Czy dopuszczalne było przeznaczenie na zapłatę składek części środków określonych jako "wynagrodzenia netto"? Na żadne z postawionych wyżej pytań Komisja nie próbowała nawet znaleźć odpowiedzi. Brak rozważań na temat winy dyskwalifikuje zaskarżone orzeczenie.
Nie są zrozumiałe wywody Głównej Komisji Orzekającej na temat możliwości skorzystania przez obwinionych z art. 61 ust. 1 prawa budżetowego. W szczególności dotyczy to Tadeusza K. Trudno przyjąć, aby przelew stanowił dla niego polecenia przełożonego. Z drugiej strony nie byłoby celowe informowanie Kuratorium o braku środków na składki, skoro z treści przelewu wynikało, iż okoliczność ta była Kuratorium znana.
Niezależnie od zaniechania rozważenia fundamentalnej dla sprawy kwestii winy, Główna Komisja Orzekająca przemilczała też uchybienia formalne organu pierwszej instancji. W szczególności orzeczenie tego organu nie zawierało daty /wpisano jedynie datę rozprawy/ oraz nie określało czasu i miejsca popełnienia czynu ani podstawy prawnej kary /wskazano je dopiero w uzasadnieniu orzeczenia/. Tym samym Komisja Orzekająca przy Wojewodzie naruszyła art. 59 par. 1 pkt 2, 5 i 6 kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia w związku z par. 18 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lipca 1991 r. w sprawie zasad postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej /Dz.U. nr 62 poz. 262/.
Biorąc pod uwagę wszystkie przytoczone wyżej okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 3, jak również art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.