Uzasadnienie
Decyzją z dnia 7 czerwca 1991 r. Dyrektor Oddziału Okręgowego Narodowego Banku Polskiego w (...) udzielił Karolowi P. zezwolenia na prowadzenie kupna i sprzedaży wartości dewizowych w lokalu położonym w P., na warunkach określonych w zarządzeniu Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 31 marca 1990 r. w sprawie warunków prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na kupnie i sprzedaży wartości dewizowych i na pośrednictwie w kupnie i sprzedaży tych wartości oraz maksymalnej wysokości marż pobieranych przy wykonywaniu tych czynności /M. P. Nr 15 poz. 119/.
Ten sam organ cofnął wspomniane zezwolenie decyzją z dnia 21 sierpnia 1992 r., podając w uzasadnieniu, że w czasie kontroli przeprowadzonych w dniach 24 czerwca 1991 r., 30 października 1991 r., 15 maja 1992 r. oraz 21 sierpnia 1992 r. stwierdzono działania niezgodne z wymienionym wyżej zarządzeniem Prezesa Narodowego Banku Polskiego oraz uporczywe niestosowanie się do zaleceń pokontrolnych. Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 21 ustawy z dnia 15 lutego 1989 r. - Prawo dewizowe /Dz.U. nr 6 poz. 33 z późn zm./.
W odwołaniu od tej decyzji Karol P. zakwestionował tezę organu I instancji o niestosowaniu się do zaleceń pokontrolnych. Jego zdaniem, w protokole pokontrolnym z dnia 21 sierpnia 1992 r. nie powtórzyły się uchybienia wytknięte podczas poprzedniej kontroli. Przyznał, że w dniu 24 czerwca 1991 r. nie wpisano do rejestru sprzedaży 150 DM, a w dniu 29 lipca 1991 r. - 100 USD, jednakże było to wynikiem przeoczenia, które wytknął właściwemu pracownikowi. W końcowej części odwołania jego autor powołał się na swoją trudną sytuację życiową i groźbę pozostania bez środków do życia.
Po otrzymaniu odwołania Narodowy Bank Polski polecił swemu Oddziałowi Okręgowemu w (...) przeprowadzenie kolejnej kontroli. Odbyła się ona w dniu 10 listopada 1992 r., a w czasie jej trwania kontrolerzy byli świadkami kupna przez obsługę kantoru kwoty 280 DM, co nie zostało zaewidencjonowane w rejestrze. Ponadto nie wydano klientowi dowodu kupna.
Decyzją z dnia 12 stycznia 1993 r. nr D-3-7651/1/3687/EP Narodowy Bank Polski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzję organu II instancji podpisał z upoważnienia Prezesa Narodowego Banku Polskiego Dyrektor Departamentu Dewizowego. W uzasadnieniu tej decyzji podkreślono, że przeprowadzone kontrole wykazały powtarzające się uchybienia, polegające na naruszeniu obowiązków określonych w par. 5 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 cytowanego zarządzenia z dnia 31 marca 1990 r. W tej sytuacji właściciel kantoru nie daje rękojmi należytego przestrzegania przepisów.
Karol P. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję organu II instancji, zarzucając jej naruszenie bliżej nie określonych przepisów zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 31 marca 1990 r. Powtarzając zarzuty wysunięte w odwołaniu, dodał, iż winna pracownica została ukarana za niewydanie klientowi dowodu na 280 DM.
Narodowy Bank Polski wniósł o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Nie wdając się w ocenę, czy skarżący naruszył warunki indywidualnego zezwolenia dewizowego, a w konsekwencji - czy zachodziły materialnoprawne przesłanki zawarte w art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1989 r. - Prawo dewizowe /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./ i uzasadniające cofnięcie zezwolenia, przede wszystkim należy stwierdzić, że decyzja Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 12 stycznia 1993 r. dotknięta jest wadą nieważności /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/.
Wprawdzie art. 15 Kpa stanowi, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, jednakże ta słuszna zasada nie znalazła konkretyzacji ani w prawie dewizowym, ani w ustawie z dnia 31 stycznia 1989 r. o Narodowym Banku Polskim /Dz.U. 1992 nr 72 poz. 360/.
Artykuł 21 ust. 4 prawa dewizowego powierzył kompetencję do cofania indywidualnych zezwoleń dewizowych Narodowemu Bankowi Polskiemu. Z kolei art. 63 ust. 1 ustawy o Narodowym Banku Polskim przewiduje, że Narodowy Bank Polski wykonuje swoje zadania przez Centralę, oddziały okręgowe i inne jednostki organizacyjne NBP. W świetle art. 65 tej ustawy Centrala Banku nie jest władna wykonywać zadań powierzonych oddziałom okręgowym. Jeżeli zatem uzna się za skuteczne powierzenie oddziałom okręgowym przez Prezesa Narodowego Banku Polskiego prawa wydawania w imieniu Narodowego Banku Polskiego indywidualnych zezwoleń dewizowych, to Centrala tego Banku nie była władna załatwiać rozpoznawanej sprawy ani w I, ani w II instancji. O ile bowiem art. 65 omawianej ustawy pozwala powierzać oddziałom okręgowym załatwianie określonych spraw i powierzenie to może mieć charakter aktu wewnętrznego, o tyle stworzenie trybu odwoławczego wymaga uregulowania ustawowego.
Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podziela poglądu zawartego w wyroku z dnia 14 marca 1990 r. /I SA 10/90/, że określenie, kto jest uprawniony do działania jako organ I instancji i kto jest organem odwoławczym, mogło być zawarte w "Zasadach udzielania zezwoleń", które Prezes Narodowego Banku Polskiego władny jest wydać w formie zarządzenia w porozumieniu z Ministrem Finansów na podstawie art. 21 ust. 2 prawa dewizowego. "Zasady udzielania zezwoleń" to materialnoprawne przesłanki określające, komu i w jakich wypadkach należy udzielać zezwolenia, a komu i z jakich przyczyn można tego zezwolenia odmówić. Procedura postępowania, a zatem także kwestia instancyjności, nie mieści się w pojęciu "zasad udzielania zezwoleń".
Wyznaczenie organów I i II instancji mogłoby nastąpić w ustawie o Narodowym Banku Polskim i dotyczyłoby oczywiście nie tylko udzielania lub cofania zezwoleń dewizowych, ale wszystkich wypadków, w których przepisy ustawowe określają Narodowy Bank Polski jako organ właściwy do rozstrzygania spraw w drodze decyzji administracyjnej. Dopóki jednak nie zostanie dokonana odpowiednia nowelizacja tej ustawy, dopóty brak jest podstaw prawnych, aby Prezes Narodowego Banku Polskiego rozpoznawał odwołania od decyzji wydawanych przez dyrektora oddziału okręgowego.
Zaskarżona decyzja nie tylko została wydana bez podstawy prawnej /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/, ale ponadto dotyczyła sprawy rozstrzygniętej już poprzednio decyzją ostateczną /art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa/. Skoro bowiem ustawa nie określiła trybu odwoławczego, decyzja z dnia 21 sierpnia 1992 r. miała charakter ostateczny.
Z tych przyczyn na podstawie art. 207 par. 3 Kpa Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, postanawiając o kosztach postępowania zgodnie z art. 208 Kpa.
Rzeczą Narodowego Banku Polskiego, w którego imieniu działa Dyrektor Oddziału Okręgowego w (...), będzie sprostowanie pouczenia w decyzji z dnia 21 sierpnia 1992 r. w trybie art. 113 par. 1 Kpa i doręczenia postanowienia Karolowi P.