Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 30 stycznia 2003 r. (...) Minister Finansów, po rozpatrzeniu odwołania Województwa M. od decyzji Wojewody M. z dnia 14 czerwca 2002 r. (...), utrzymał w mocy pkt 1 tej decyzji zarządzający zwrot od Województwa dotacji w kwocie 189.086 zł przyznanej na wspieranie realizacji programów inicjowanych przez organy samorządu województwa, a wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem; uchylił natomiast pkt 2 tej decyzji dotyczący odsetek i nakazał Województwu M. zwrot do budżetu państwa odsetek od kwoty 189.086 zł w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczonych od dnia 19 listopada 2001 r. do dnia zapłaty. W podstawie prawnej swojego orzeczenia Minister Finansów powołał art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa oraz art. 93 ust. 1-2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1054 ze zm./ w związku z par. 12 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad, warunków i trybu wspierania środkami budżetu państwa programów inicjowanych przez organy samorządu województwa /Dz.U. nr 68 poz. 806 ze zm./.
Uzasadniając swoje stanowisko Minister Finansów podał, że Województwo M. decyzją Wojewody M. z dnia 11 września 2001 r. otrzymało dotację w kwocie 5.544.149 zł z rezerwy celowej ujętej w ustawie budżetowej na 2001 r. /w części 83 poz. 24/ na wspieranie realizacji programów inicjowanych przez organy samorządu województwa, zgodnie z par. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 sierpnia 2000 r. w sprawie zasad, warunków i trybu wspierania środkami budżetu państwa programów inicjowanych przez organy samorządu województwa /Dz.U. nr 68 poz. 806 ze zm./. W 2001 r. Urząd Wojewódzki przekazał na konto Urzędu Marszałkowskiego środki w wysokości 4.913.235 zł z przeznaczeniem na realizację zadań objętych programem "Agroalternatywa Mazowsze 2001". Pozostała część dotacji w kwocie 630.914 zł została zablokowana.
Z rozliczenia, które przedłożyło Województwo M. wynika, że z przekazanej przez Urząd Wojewódzki kwoty zgodnie z przeznaczeniem wykorzystano 4.633.389,35 zł. W dniu 15 stycznia 2002 r. Województwo M. zwróciło na konto Urzędu Wojewódzkiego środki finansowe w wysokości 60.759,65 zł. Nie zwrócono natomiast kwoty 189.086 zł. Wobec powyższego wskazaną wyżej decyzją Wojewoda nakazał zwrot tej kwoty do budżetu państwa wraz ze stosownymi odsetkami.
Z tym rozstrzygnięciem nie zgodziło się Województwo M. W odwołaniu do Ministra Finansów zarzuciło Wojewodzie M. naruszenie art. 61a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2001 /Dz.U. nr 150 poz. 983 ze zm./. Z przepisu tego zdaniem odwołującego wynikało jego prawo do zmiany przeznaczenia 15 procent planowanej kwoty dotacji otrzymanych z budżetu państwa na realizację zadań własnych, łącznie z dotacjami ujętymi w rezerwach celowych budżetu państwa.
Rozpatrując odwołanie Minister Finansów uznał, że art. 61a wymienionej ustawy w brzmieniu obowiązującym w 2001 r. nie dawał jednostkom samorządu terytorialnego podstaw do zmiany przeznaczenia dotacji pochodzącej z rezerwy celowej budżetu państwa, otrzymanej na realizację zadań własnych. Przepis ten w 2001 r. dopuszczał zmianę przeznaczenia części dotacji celowych otrzymanych na realizację zadań własnych. Jednocześnie wskazywał przepisy, których stosowanie było wyłączone w przypadku dokonania przez jednostkę samorządu terytorialnego zmiany przeznaczenia otrzymanej dotacji. W takiej sytuacji nie miały zastosowania jedynie wymienione w jego ust. 1 zdanie drugie: art. 93 ustawy o finansach publicznych i art. 44 ust. 6 i 7 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2001. Miał natomiast zastosowanie, jako nie wskazany w tym przepisie art. 90 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym rezerwy celowe budżetu państwa mogą być wykorzystane, z zastrzeżeniem ust. 4 wyłącznie na cel, na jaki zostały utworzone.
W przypadku przeznaczenia dotacji pochodzącej z rezerwy budżetowej niezgodnie z przeznaczeniem podlega ona zwrotowi do budżetu, na podstawie art. 93 ustawy o finansach publicznych. Minister dodał też, iż art. 61a ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego jako przepis zawierający odstępstwo od zasady, że podmiot otrzymujący dotację nie może zmieniać jej przeznaczenia nie powinien być interpretowany rozszerzające. Dlatego też nakazanie zwrotu tej części dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem odpowiadało prawu.
W skardze do NSA na ww. decyzję Ministra Finansów, wniesionej w imieniu Województwa M. przez jego Marszałka, skarżący nie negował faktu zmiany części dotacji przyznanej z rezerwy celowej budżetu państwa na realizację zadań własnych, objętych programem "Agroalternatywa Mazowsze 2001". Podał, że 180.000 zł przeniesiono z rozdziału 85395 do rozdziału 85332 na działalność Wojewódzkiego Urzędu Pracy związaną z realizacją tego programu. Natomiast 9.086 zł przeniesiono z rozdziału 85395 do rozdziału 60013 na remonty dróg i inne usługi. Prawo do dokonania takiej zmiany wywodził z art. 61a ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, w brzmieniu obowiązującym w 2001 r., który stanowił lex specialis w stosunku do legi generali, jaką była ustawa o finansach publicznych. Przepis ten nie zakazywał dokonywać zmiany przeznaczenia dotacji zapisanych w budżecie państwa jako rezerwy celowe. Wyłączał natomiast w przypadku dokonania zmiany przeznaczenia otrzymanej dotacji z budżetu państwa na zadania własne stosowanie art. 93 ustawy o finansach publicznych.
Dopiero od 2002 r. w art. 61b ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego pojawiło się zastrzeżenie dotyczące art. 90 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Dlatego też interpretacja spornego przepisu dokonana w zaskarżonej decyzji jest nieprawidłowa.
W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna. Minister Finansów w zaskarżonej decyzji dokonał błędnej wykładni art. 61a ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w brzmieniu mającym zastosowanie do 2001 r., czym naruszył prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przepis ten stanowi, że "W 2001 r. jednostki samorządu terytorialnego mogą zmienić przeznaczenie dotacji celowych otrzymanych z budżetu państwa na realizację zadań własnych. Zmiana przeznaczenia nie może przekroczyć 15 procent planowanej kwoty dotacji. Art. 93 ustawy o finansach publicznych i art. 44 ust. 6 i 7 niniejszej ustawy nie stosuje".
Biorąc pod uwagę miejsce zamieszczenia przytoczonego art. 61a /dział VIII zawierający zmiany w przepisach obowiązujących, przepisy przejściowe i końcowe w epizodycznej ustawie szczególnej, jaką jest ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego... w systemie prawnym dotyczącym funkcjonowania finansów państwa/, ograniczony czasowo zakres stosowania /rok 2001/, a także treść nie ulega wątpliwości, że wprowadzał on szczególne rozwiązanie wobec zasad rządzących wydatkowaniem dotacji celowych otrzymanych z budżetu państwa na realizację zadań własnych przez jednostki samorządu terytorialnego, wynikających z podstawowej dla tej dziedziny spraw regulacji, którą stanowi ustawa o finansach publicznych. Umożliwiał bowiem swobodę w dysponowaniu częścią dotacji, nie przekraczającą 15 procent jej planowanej wysokości, pod warunkiem zachowania odpowiedniej procedury, w tym wynikającej z ust. 2 ww. art. 61a.
Nie zawierał też ograniczeń związanych ze źródłem pochodzenia dotacji. W 2001 r. brak było bowiem w tym przepisie zastrzeżenia, że zmiany te nie dotyczącą dotacji celowych finansowanych z rezerwy celowej budżetu państwa. Należy więc przyznać rację skarżącemu Województwu, które tę regulację uznało za lex specialis wyłączającą stosowanie w unormowanym w niej zakresie legi generali - ustawy o finansach publicznych, w tym także jej art. 90 ust. 3.
Sąd nie podziela stanowiska Ministra Finansów, żeby z ostatniego zdania ww. art. 61a ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego..., o tym jakich przepisów w przypadku dokonania zmian w przeznaczeniu dotacji celowych nie stosuje się można było wywodzić wniosek o stosowaniu art. 90 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, z którego wynika, że rezerwy celowe mogą być wykorzystane, z zastrzeżeniem ust. 4, wyłącznie na cel, na jaki zostały utworzone. Stosowanie powołanego art. 90 ust. 3 wyłączyła bowiem na okres jednego - 2001 - roku szczególna zasada wynikająca z dwóch pierwszych zdań art. 61a ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego... Ostatnie zdanie tego art. o niestosowaniu w przypadku dokonania zmian w przeznaczeniu części dotacji celowych art. 93 ustawy o finansach publicznych oraz art. 44 ust. 6 i 7 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (...) gwarantuje jednostkom samorządu terytorialnego, że nie będą musiały zwracać takich dotacji do budżetu państwa. Brzmienie tego zdania nie może natomiast prowadzić do dokonywania nieuprawnionej w odniesieniu do tego artykułu wykładni a contrario.
Prawidłowość rozumienia art. 61a ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w 2001 przez Województwo M. potwierdzają także rozwiązania prawne uregulowanej tym przepisem kwestii, przyjęte w odniesieniu do 2002 i 2003 r., zapisane w art. 61b tej ustawy. W zdaniu pierwszym ust. 1 tego artykułu pojawiły się bowiem wyrazy "z zastrzeżeniem art. 90 ust. 3 ustawy o finansach publicznych". Poza tymi wyrazami treść art. 61b ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (...) jest taka sama jak brzmienie art. 61a ust. l. Biorąc pod uwagę zasadę racjonalnego działania ustawodawcy potwierdza to wniosek, że w 2001 r. jednostki samorządu terytorialnego nie były ograniczone przy dokonywaniu zmiany przeznaczenia dotacji celowych otrzymanych z budżetu państwa na realizację zadań własnych tym, że dotacje takie pochodziły z rezerwy celowej.
Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 22 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylił zaskarżoną decyzję. W tym stanie rzeczy Minister Finansów będzie zobligowany do ponownego rozpatrzenia odwołania Województwa M., będąc zgodnie z art. 30 ww. ustawy o NSA związany oceną prawną Sądu wyrażoną w niniejszym wyroku.