Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 2 lutego 1994 r., III SA 489/93

Teza

1. Upoważnienie zawarte w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31/ nie dopuszcza upoważnienia rady gminy do globalnego zwolnienia mieszkańców gminy do powszechnego obowiązku podatkowego.
2. Obowiązek podatkowy określają ustawy a nie plebiscyty.

Sentencja

1. oddala skargę.

Uzasadnienie

Uchwałą Rady Miejskiej w R., wydaną na podstawie art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 9 i art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, zwolnione zostały od podatku od nieruchomości "budynki mieszkalne lub ich części wszystkich osób fizycznych gminy".

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym, wydanym na podstawie art. 86 i art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, stwierdził nieważność par. 1 uchwały wobec przekroczenia przez Radę Gminy uprawnień z art. 7 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, a tym samym spowodowanie naruszenia zasady powszechności opodatkowania. Zdaniem Wojewody - za wytyczną do udzielania ulg należało przyjąć treść art. 8 ust. 1 ustawy o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania oraz odpowiednie przepisy ustawy o zobowiązaniach podatkowych. Rada mogła, zamiast generalnego zwolnienia od podatku ustalić niską stawkę podatku dla budynków mieszkalnych lub ich części; nie określa stawek minimalnych.

Uchylenie powszechnego ustawowego obowiązku podatkowego powoduje, iż uchwała koliduje z zasadami powszechności i sprawiedliwości podatkowej, a jej par. 1 jest sprzeczny z prawem.

Uchwałą powziętą na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym Rada Miejska postanowiła o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze Rada stwierdza, iż w jej ocenie rozstrzygnięcie narusza kompetencje organów gminy do zwolnienia od podatku od nieruchomości wynikające z ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Zakres zastosowania zwolnienia odpowiada zapotrzebowaniu społeczeństwa Gminy.

Podejmując uchwałę Rada nie zastosowała generalnego zwolnienia z podatku wszystkich zobowiązanych, a tylko pewną grupę mieszkańców - pod ich naciskiem. Ustalenie bardzo niskich stawek jest nieopłacalne z uwagi na koszty wymiaru i poboru podatku. Podjęcie uchwały w takim kształcie jaki jej nadano Rada uważa za "mniejsze zło". Ponadto - zgodnie z art. 71 Konstytucji - jednostki samorządu terytorialnego wykonują przysługujące im zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podkreślając, iż zwolniona została dominująca na terenie miasta i gminy ilość podmiotów i przedmiotów opodatkowania. Jest to kategoria podmiotów bardzo zróżnicowanych pod względem sytuacji materialnej. Nie można przyjąć, że sytuacja rolników jest porównywalna z sytuacją bezrobotnych i osób o niezabezpieczonym minimum socjalnym. Sytuacja samych rolników również jest różna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga na uwzględnienie nie zasługuje. Aczkolwiek art. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./ nie wymienia budynków mieszkalnych jako kategorii stanowiącej odrębny przedmiot opodatkowania ani osób fizycznych jako oddzielnej grupy podmiotów, to obowiązek podatkowy ciążący na właścicielach, posiadaczach i zarządcach nieruchomości jest obowiązkiem powszechnym. Generalne zwolnienie wszystkich tego rodzaju podmiotów /osób fizycznych/ ma charakter zwolnienia "globalnego", a nie "kategorialnego" jak to określił prof. C. Kosikowski w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 1991 r. SA/Ka 381/91 /dotyczącego zwolnienia przez radę gminy wszystkich mieszkańców gminy od podatku od posiadania psów/. Uchylenie przez Radę Gminy powszechnego, ustawowego obowiązku podatkowego wobec wszystkich mieszkańców Miasta i Gminy władających domami mieszkalnymi, aczkolwiek w odczuciu Rady stanowiące "mniejsze zło", w ocenie Sądu jednoznacznie koliduje z zasadą powszechności opodatkowania i konsekwentnie, z regułą, że zwolnienia podatkowe mogą być stosowane wyjątkowo, w uzasadnionych i jednoznacznie określonych wypadkach.

Przedstawiony wyżej pogląd utrwalony jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /por. np. wyrok III SA 14771/92 z dnia 6 października 1992 r. i inne/.

Zwolnienie od podatków wszystkich mieszkańców gminy - "pod ich naciskiem" jak to napisano w skardze - nie jest realizacją postanowień art. 71 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkańców gminy. Obowiązek podatkowy określają ustawy /art. 2 ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych - t.j. Dz.U. 1993 nr 108 poz. 486/, a nie plebiscyty. Mieszkańcy gminy mogą decydować wyłącznie w drodze referendum o samoopodatkowaniu się na cele publiczne /art. 12 ustawy samorządowej/, co nie ma nic wspólnego z realizacją obowiązku podatkowego wynikającego z obowiązującego prawa. Zaspokojenie potrzeb mieszkańców gminy dokonywane jest, m.in., przez wykorzystanie dochodów budżetowych gminy wymienionych w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin. /Dz.U. nr 89 poz. 518 ze zm./.

Uznając, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody prawa nie narusza Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 par. 5 Kpa, skargę oddalił.