Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 12 listopada 1998 r., III SA 5191/97

Rozpoznanie

(...)

Sprawa

sprawy ze skargi Zarządu Gminy J, na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. z 18 września 1997 r. (...) w przedmiocie orzeczenia o nieważności uchwały (...) Zarządu Gminy J. z 27 sierpnia 1997 r. w sprawie zmiany uchwały budżetowej na 1997 rok - uchyla zaskarżoną uchwałę.

Teza

Stwierdzenie nieważności uchwały budżetowej uzależnione jest od uprzedniego wyczerpania trybu przewidzianego w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie,

Uzasadnienie

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. uchwałą (...) z 18 września 1997 r. orzekło o nieważności w całości uchwały (...) Zarządu Gminy J. z 27 sierpnia 1997 r. w sprawie zmiany uchwały budżetowej na 1997 rok. Powołaną uchwałą Zarząd Gminy J., działając na podstawie par. 6 uchwały (...) Rady Gminy w J. z 21 lutego 1997 r., zwiększył wydatki budżetowe o kwotę 5500 zł, zmniejszając o tę kwotę rezerwę ogólną, z przeznaczeniem na remont dachu przedszkola. W powołanym par. 6 uchwały Rady Gminy zostało zawarte upoważnienie dla Zarządu Gminy do dysponowania rezerwą budżetową oraz dokonywania zmian w budżecie Gminy, z wyjątkiem przeniesień wydatków między działami - w aktach sprawy nie ma powołanej uchwały.

W uzasadnieniu uchwały Kolegium RIO podano, że rozdysponowanie rezerwy budżetowej na dotację dla jednostki gospodarki pozabudżetowej, tj. przedszkola, stanowiło przekroczenie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. Ponadto podano, że do wyłącznej właściwości Rady Gminy należy ustalenie m.in. dotacji zgodnie z art. 16 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344 ze zm./ w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz że Zarząd może dysponować rezerwą tylko w szczególnych okolicznościach, np. w stanie wyższej konieczności. Powołano się także na pismo, które Kolegium RIO miało skierować do wszystkich gmin, a które dotyczyło stosowania art. 16 ust. 4 pkt 2 i art. 47 prawa budżetowego - pisma tego nie ma w aktach sprawy. Zgodnie z zawartym w uchwale Kolegium RIO pouczeniem, zarząd Gminy J. wezwał Kolegium, w piśmie z 14 października 1997 r., do uchylenia uchwały (...) z 18 września 1997 r., podnosząc, że ograniczenie w zakresie zmian w budżecie, o którym mowa w art. 47 ust. 1 prawa budżetowego, do których dokonywania rada gminy może upoważnić zarząd /upoważnienie nie może dotyczyć przeniesień wydatków między działami/, nie dotyczą przeniesień wydatków z rezerw budżetowych, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 prawa budżetowego, jeżeli rada gminy upoważni zarząd do dysponowania tymi rezerwami. Nadmieniono także, że o konieczności rozszerzenia zakresu prac remontowych w przedszkolu dowiedziano się po ich rozpoczęciu. Kolegium RIO uchwałą z 16 października 1997 r. (...) podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uchwale (...) z 18 września 1997 r., ponawiając, w rozszerzonej formie, argumentację zawartą w uchwale (...). W szczególności wyrażono pogląd, iż z art. 16 ust. 4 pkt 2 prawa budżetowego w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie terytorialnym wynika wyłączna kompetencja rady gminy do ustalania zakresu i zasad przyznawania dotacji z budżetu gminy dla jednostek gospodarki pozabudżetowej, przy czym zakres dotacji oznacza jej wysokość, która powinna być zaplanowana w budżecie, zaś zasady - to tytuły, terminy i sposoby ich przekazywania. W konkluzji wyrażono pogląd, że z art. 16 ust. 4 pkt 2 prawa budżetowego wynika wyłączna właściwość rady gminy do stanowienia dotacji, w tym z rezerwy. Natomiast zarząd może dysponować rezerwą w określonej sytuacji, którą może być np. stan wyższej konieczności i natychmiastowości, podyktowany np. zdarzeniami losowymi. Skargę na uchwałę Kolegium RIO z 18 września 1997 r. (...) wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarząd Gminy J. - w aktach sprawy nie ma jednak uchwały, o której mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym-wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu ponowiono argumentację zawartą we wniosku z 14 października 1997 r. W szczególności wyrażono pogląd, że ograniczenia z art. 47 prawa budżetowego nie mają zastosowania do przeniesień wydatków z rezerw budżetowych, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 prawa budżetowego, jeżeli rada gminy upoważnia zarząd do dysponowania tymi rezerwami, z tym że przekazanie dotacji z rezerwy ogólnej powinno być zgodne z zasadami ustalonymi przez radę gminy. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, z przyczyn podanych w uchwale (...) z 16 października 1997 r. Na rozprawie z 22 kwietnia 1998 r. pełnomocnik RIO w O., na pytanie Sądu wyjaśnił, że Kolegium Izby uchwały podjętej w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym nie poprzedziło uchwałą wskazującą nieprawidłowości oraz termin i sposób ich usunięcia /art. 12 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych/. W związku z istotnymi brakami w aktach sprawy - nie było w nich m.in. uchwały Rady Gminy J. w przedmiocie zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały RIO z 18 września 1997 r. -rozprawa z 22 kwietnia 1998 r. została odroczona, przy jednoczesnym zobowiązaniu stron do nadesłania brakujących dokumentów. Strony dokumenty te nadesłały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stwierdzenie nieważności uchwały budżetowej uzależnione jest od uprzedniego wyczerpania trybu przewidzianego w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./. Powołany przepis stanowi, że regionalna izba obrachunkowa, w wyniku postępowania przeprowadzonego w sprawie uznania uchwały budżetowej lub jej części za nieważną: 1/ wskazuje radzie gminy nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia, 2/ nakazuje w wyznaczonym terminie wprowadzenie do uchwały budżetowej wydatków niezbędnych w zakresie obligatoryjnych zadań własnych i zleconych gminom.

Dopiero wówczas, gdy właściwy organ nie wprowadzi tych zmian, izba orzeka o nieważności uchwały budżetowej całości lub części. Tak więc powołany art. 12 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych uzupełnił regulację zawartą w art. 91 ustawy o samorządzie terytorialnym o nowy element, w postaci postępowania zmierzającego do dokonania samokorekty kwestionowanego aktu. Sięgnięcie więc po środek nadzoru jest sprzężone z uprzednim skierowaniem do właściwego organu stosownych wskazań lub nakazów. W tych warunkach, jak podkreśla się w doktrynie, podjęcie przez kolegium regionalnej izby obrachunkowej uchwały zawierającej takie wskazania lub nakazy oraz ewentualnie orzeczenie o nieważności zakwestionowanego aktu należy traktować jako instytucjonalną całość, tj. środek nadzoru uruchamiany w dwóch etapach.

W rozpoznawanej sprawie zabrakło pierwszego etapu postępowania nadzorczego określonego w art. 12 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. W tej sytuacji, uchwałę z 28 września 1997 r. należało uznać za przedwczesną i, stosownie do art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/, orzec jak w sentencji.