Uzasadnienie
Orzeczeniem z dnia 6 listopada 1997 r. Komisja Orzekająca przy Wojewodzie (...) uznała Wojciecha Sz. - kierownika Urzędu Rejonowego w P. - za winnego naruszenia dyscypliny budżetowej przez popełnienie z winy nieumyślnej czynu określonego w art. 57 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344 ze zm./, polegającego na naruszeniu zasad i trybu postępowania przy udzielaniu zamówienia publicznego dotyczącego zakupu samochodu osobowego marki Polonez Caro. Jednocześnie Komisja odstąpiła od wymierzenia kary. W uzasadnieniu stwierdziła, że obwiniony, stosując tryb zapytania o cenę, naruszył zasadę pisemności, albowiem sporządzona przez niego notatka służbowa nie zawiera informacji określonych w art. 25 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych /Dz.U. nr 76 poz. 344 ze zm./.
Ponadto - zdaniem Komisji - obwiniony zrealizował zamówienia publiczne mając tylko jedną ofertę, czym naruszył art. 67 ustawy o zamówieniach publicznych. Wprawdzie zapytanie o cenę skierował do sześciu dostawców, ale ofertę otrzymał tylko jedną. Tymczasem o konkurencji i możliwości dokonania wyboru można mówić dopiero w razie otrzymania co najmniej dwóch ofert. Z kolei na mocy art. 69 ust. 2 omawianej ustawy zamawiający był zobowiązany do zawarcia umowy z dostawcą, który zaoferował najniższą cenę. Komisja zauważyła, że na 6 dostawców, do których zwrócił się obwiniony, PPHU "T." w W. zaproponowało najwyższą cenę, a jednak od niego kupiono samochód.
Odnosząc się do zarzutu obwinionego, że postępowanie powinno być umorzone ze względu na małą wartość szkody i na treść art. 59 prawa budżetowego, Komisja wyraziła pogląd, że wymieniony przepis nie miał w sprawie zastosowania, gdyż dla powstania odpowiedzialności przewidzianej w art. 57 ust. 1 pkt 14 tej ustawy wystarczające jest samo naruszenie procedury zamówień publicznych.
Wojciech Sz. odwołał się od orzeczenia organu I instancji i zarzucił naruszenie art. 59 pkt 1 prawa budżetowego oraz naruszenie zasady prawnej in dubio pro reo. Uzasadniając drugi z tych zarzutów, zwrócił uwagę, że dopiero art. 27b ust. 1 pkt 1 ustawy o zamówieniach publicznych w brzmieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o zamówieniach publicznych /Dz.U. nr 123 poz. 778/ usunął lukę prawną, która występowała w 1996 r., kiedy to dokonano zakupu samochodu. Zdaniem odwołującego się, w 1996 r. nie było zakazu realizowania zamówienia w razie wpłynięcia jednej oferty.
Ponadto odwołujący się zarzucił sprzeczność organowi I instancji, który w jednym miejscu postawił tezę o braku dwóch ofert, a w innym miejscu stwierdził, iż obwiniony wybrał najwyższą ofertę cenową. Autor odwołania podkreślił, że w lipcu 1996 r. cena zakupionego samochodu była preferencyjna, natomiast w sierpniu 1996 r. Polonez Caro 1,6 z felgami aluminiowymi kosztował 20.810,47 zł. Wynika to z zaświadczenia PHU "A." w P. z dnia 27 czerwca 1997 r.
Argumenty te nie przekonały Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej przy Ministrze Finansów, która orzeczeniem z dnia 2 lutego 1998 r. utrzymała zaskarżone orzeczenie w mocy. Zwróciła uwagę, że elementami wymienionymi w art. 25 ust. 1 ustawy o zamówieniach publicznych, których nie uwzględnił obwiniony w swojej notatce służbowej, były adresy niektórych dostawców i kwestie związane z ubezpieczeniem nabywanego pojazdu. O ubezpieczeniu obwiniony wspomniał jedynie w odniesieniu do jednego oferenta. Przede wszystkim jednak nie uzasadnił w ogóle przyjęcia takiego a nie innego trybu wyboru oferenta. Tymczasem, zdaniem organu drugiej instancji, trybu zapytania o cenę nie można zastosować do zakupu samochodu. Tryb ten może dotyczyć dostaw takich rzeczy, jak żywność, środki czystości, materiały biurowe, podstawowe materiały budowlane, paliwo do samochodów, czy też usług, takich jak np. wykonanie kserokopii.
We wszystkich tych przykładach jedynym nieokreślonym elementem jest tylko kwestia ceny. W przypadku samochodu natomiast elementów nieokreślonych jest więcej: np. koszt eksploatacji, okres i zakres gwarancji oraz kwestia dostępności i kosztów serwisu. Główna Komisja uznała za nieprawidłowe określenie przedmiotu zamówienia przez wskazanie konkretnej marki i typu pojazdu, co było - jej zdaniem - sprzeczne z art. 17 ustawy o zamówieniach publicznych. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 59 prawa budżetowego Główna Komisja podzieliła pogląd organu I instancji.
Wojciech Sz. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Głównej Komisji i zarzucił, że organ II instancji pominął milczeniem zarzuty postawione w odwołaniu. Wyraził pogląd, że nawet gdyby naruszył swym postępowaniem art. 57 ust. 1 pkt 14 prawa budżetowego, to postępowanie powinno zostać umorzone, gdyż wartość uszczuplenia nie przekroczyła kwoty, o której mowa w art. 59 pkt 1 tej ustawy. Poza tym podtrzymał zarzuty sformułowane w odwołaniu, podkreślając, że wybrał właściwy tryb i najkorzystniejszą, bo jedyną ofertę. Jego zdaniem, samochód określonej marki jest rzeczą powszechnego użytku, powszechnie dostępną i o określonym standardzie. Dodał, iż okoliczności przytoczone przez Główną Komisję, takie jak koszt eksploatacji, zakres gwarancji i inne, nie są wymienione w ustawie, a zatem nie mogą być brane pod uwagę.
Główna Komisja Orzekająca wniosła o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Chybiony jest zarzut naruszenia art. 59 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344 ze zm./. Jak już wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 grudnia 1998 r. III SA 6435/97, art. 59 prawa budowlanego odnosi się tylko do tych naruszeń dyscypliny budżetowej wymienionych w art. 57 ust. 1 pkt 14 prawa budżetowego, przy którym wystarczyło już samo naruszenie trybu postępowania przy składaniu zamówień publicznych. W konsekwencji art. 59 nie stanowił przeszkody w prowadzeniu postępowania.
Wychodząc natomiast poza granice skargi, z urzędu należy podnieść, że orzeczenie organu I instancji zapadło z naruszeniem art. 59 par. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia /Dz.U. nr 12 poz. 116 ze zm./ w związku z par. 32 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 1996 r. w sprawie zasad postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej /Dz.U. nr 57 poz. 258/. Pierwszy z wymienionych przepisów wymaga między innymi, aby orzeczenie zawierało określenie czynu przypisanego obwinionemu, z podaniem czasu i miejsca jego popełnienia. Dane te muszą się znaleźć w sentencji orzeczenia, gdyż uzasadnienie jest elementem odrębnym, wymienionym w punkcie 9 omawianego paragrafu. Tymczasem niezależnie od faktu, że orzeczenie Komisji Orzekającej przy Wojewodzie (...) nie podało czasu ani miejsca popełnienia czynu, przede wszystkim nie zawierało określenia tego czynu.
Nie spełnia tego warunku ogólnikowe stwierdzenie, że naruszenie dyscypliny budżetowej polegało na "(...) naruszeniu zasad i trybu postępowania przy udzielaniu zamówienia publicznego (...)". Takie stwierdzenie stanowi w istocie powtórzenie ustawowych znamion czynu.
Aby określić czyn wymieniony w art. 57 ust. 1 pkt 14 prawa budżetowego w sposób przewidziany przez art. 59 par. 1 pkt 5 kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, należy skonkretyzować, w jakim działaniu lub zaniechaniu obwinionego organ orzekający upatruje naruszenie zasad, formy lub trybu udzielania zamówień publicznych i który przepis ustawy o zamówieniach publicznych został naruszony.
W rozpatrywanej sprawie nie sprecyzowano w sentencji orzeczenia, czy czyn obwinionego polegał na:
1/ pominięciu w treści notatki z dnia 16 lipca 1996 r. a/ uzasadnienia wyboru tryby zapytania o cenę, b/ adresów dostawców, c/ kwestii związanych z ubezpieczeniem nabywanego pojazdu, d/ innych elementów, czy może e/ wszystkich wymienionych wyżej elementów łącznie, czy też czyn obwinionego polegał na:
2/ zrealizowaniu zamówienia mimo uzyskania jednej oferty, 3/ wyborze kontrahenta, który nie zaoferował najniższej ceny.
Wszystkie wymienione wątki przewijały się w uzasadnieniu orzeczenia I instancji, jednakże zakres zarzutu nie został w sentencji sprecyzowany.
Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż obwiniony praktycznie nie wiedział, co konkretnie mu się zarzuca, a to z kolei utrudniało obronę. Co więcej, organ II instancji istotę naruszenia procedury zamówień publicznych dostrzegł w samym zastosowaniu trybu zapytania o cenę, który - jego zdaniem - w rozpatrywanej sprawie był niedopuszczalny. Oznacza to, że Główna Komisja wyszła poza granice czynu przyjętego przez organ I instancji, co powinno się łączyć z uchyleniem orzeczenia i wydaniem rozstrzygnięcia nowego /art. 84 par. 1 pkt 2a kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia w brzmieniu obowiązującym w lutym 1998 r./. W tej sytuacji brak było podstaw do utrzymania zaskarżonego orzeczenia w mocy.
Trzeba jednak zauważyć, że również wniosek o ukaranie z dnia 9 października 1997 r., sporządzony przez Rzecznika Dyscypliny Budżetowej przy Wojewodzie (...), nie zawierał właściwego opisu czynu. Obowiązkiem przewodniczącego organu orzekającego zatem było bądź zwrócenie wniosku bądź uzupełnienie go we własnym zakresie /art. 21 par. 4 kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia w związku z par. 32 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 1996 r. w sprawie zasad postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej - Dz.U. nr 57 poz. 258/. Przewodniczący nie dopełnił tego obowiązku.
Opisane wyżej uchybienia procedury spowodowały konieczność uchylenia orzeczeń obu instancji. Skoro ponadto zakres zarzutu nie został sprecyzowany, przedwczesne byłoby ustosunkowanie się do poglądów skarżącego, przedstawionych w skardze.
Z tych przyczyn na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzeczono jak w sentencji.