Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą)z 25 października 2002 r., sygn. akt III SA 523/02

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 18 grudnia 2001 r. (...) Komisja Papierów Wartościowych i Giełd utrzymała w mocy decyzję tego organu z dnia 2 września 1999 r. w sprawie cofnięcia w całości Towarzystwu Funduszy Powierniczych "N." S.A. - po przekształceniu dokonanym w dniu 16 lutego 2001 r. - Towarzystwu Funduszy Inwestycyjnych "N." S.A. zezwolenia na lokowanie powierzonych pieniędzy w imieniu własnym i na wspólny rachunek uczestników Funduszu Powierniczego "N." oraz na zarządzanie tym Funduszem.

W motywach rozstrzygnięcia stwierdzono, że postępowanie wobec Towarzystwa zostało wszczęte z urzędu postanowieniem Przewodniczącego Komisji Papierów Wartościowych i Giełd z dnia 4 listopada 1998 r. a następnie został rozszerzony zakres tego postępowania postanowieniem Przewodniczącego Komisji z dnia 23 marca 1999 r. W toku postępowania Komisja ustaliła, że:

1. - Towarzystwo dwukrotnie nie poinformowało Komisji o zmianie adresu siedziby Towarzystwa; (...) Takie postępowanie, zdaniem Komisji, uniemożliwiało jej wykonywanie uprawnień kontrolnych oraz doręczanie Towarzystwu korespondencji.
2. - Od czasu udzielenia Towarzystwu zezwolenia, uniemożliwiało ono upoważnionym członkom Komisji dokonywanie czynności kontrolnych, poprzez między innymi nieuzasadnione utrudnianie wstępu do jego siedziby, odmawianie wglądu do ksiąg, dokumentów i innych nośników informacji.
3. - Towarzystwo nie wypełniło podjętego podczas rozprawy administracyjnej przed Komisją w dniu 5 marca 1999 r., podczas kontroli w tym samym dniu zobowiązania do przekazania Komisji bilansu otwarcia.
4. - Towarzystwo nie opłaciło kapitału akcyjnego w wymaganej wysokości 1 mln zł, ze względu na brak przejścia własności środków pieniężnych na Towarzystwo.
5. - W okresie od dnia 26 października 1998 r. do dnia 4 marca 1999 r., Zarząd Towarzystwa liczył tylko jednego członka, przez co Towarzystwo działało niezgodnie z par. 28 swojego statutu, w myśl którego Zarząd Spółki jest wieloosobowy.
6. - Towarzystwo nie podpisało z bankiem - powiernikiem umowy o przechowywanie aktywów funduszu.

Wobec przedstawionych ustaleń Komisji stwierdziła, że Towarzystwo naruszyło art. 98 par. 1 ustawy z dnia 22 marca 1991 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych /Dz.U. 1994 nr 58 poz. 239 ze zm./ i decyzją z dnia 2 września 1999 r. (...) cofnęła w całości Towarzystwu zezwolenie.

Towarzystwo nie zgodziło się z decyzją Komisji i w dniu 12 października 1999 r. wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy. W toku rozpoznawania wniosku Komisja stwierdziła, że zezwolenie udzielone Towarzystwu wygasło z mocy prawa wobec czego postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Mając to na względzie decyzję z dnia 6 marca 2001 r. (...) Komisja uchyliła swoją decyzję z dnia 2 września 1999 r. i umorzyła postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe.

W czerwcu 2001 r. wyszedł jednak na jaw fakt, że Towarzystwo dokonało przekształcenia w towarzystwo funduszy inwestycyjnych w przepisanym terminie, w związku z czym nie zaszły ustawowe przesłanki do wygaśnięcia zezwolenia Towarzystwa. W oparciu o przepis art. 151 par. 1 pkt 2 Kpa Komisja z urzędu wznowiła postępowanie postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2001r., w dniu zaś 30 października 2001 r. wydała decyzję o uchyleniu decyzji z dnia 6 marca 2001 r. umarzającej postępowanie wobec Towarzystwa. W dniu 18 grudnia 2001 r. Komisja przeprowadziła rozprawę administracyjną, na której rozpatrzono wniosek Towarzystwa o ponowne rozpatrzenie sprawy cofnięcia zezwolenia.

Komisja podała, że we wniosku tym Towarzystwo zarzuciło Komisji rażące naruszenie Konstytucji RP. Zdaniem Towarzystwa decyzja Komisji z dnia 2 września 1999 r. została wydana bez podstawy prawnej, to jest w oparciu o przepisy nieobowiązującej ustawy z dnia 22 marca 1991 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych. Nadto Towarzystwo uznało, że decyzja Komisji rażąco narusza art. 152 ustawy o funduszach inwestycyjnych, ponieważ przepis ten w sposób bezwzględny określa prawa podmiotowe towarzystwa funduszy powierniczych. Towarzystwo uzasadniło swoje zarzuty faktem, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na podstawie przepisu art. 98 par. 1 zawartego w rozdziale 8 ustawy - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych, który utracił moc prawną na podstawie art. 157 ustawy o funduszach inwestycyjnych obowiązującej od dnia 21 lutego 1998 r. Zdaniem Towarzystwa ustawa o funduszach inwestycyjnych nie zawiera żadnych przepisów nie tylko mogących stanowić podstawę prawną do zastosowania wobec towarzystwa funduszy powierniczych jakichkolwiek sankcji, w tym sankcji cofnięcia zezwolenia, ale także nie daje Komisji żadnych uprawnień nadzorczych i kontrolnych w stosunku do tego podmiotu.

Komisja nie podzieliła stanowiska przedstawionego przez Towarzystwo we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Komisja stwierdziła, że przepis art. 152 ustawy o funduszach inwestycyjnych, zezwalający funduszom powierniczym na działanie na dotychczasowych zasadach, będąc przepisem przejściowym, stanowi lex specialis w stosunku do art. 157 ustawy o funduszach inwestycyjnych. Przepis ten przedłuża moc zezwoleń udzielonych towarzystwom funduszy powierniczych na podstawie uchylonych przepisów ustawy Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych. Skoro zatem fundusze powiernicze mogły prowadzić działalność na dotychczasowych zasadach jeszcze przez kolejne trzy lata, to także podlegały nadzorowi Komisji według tych samych zasad, czyli przepisów uchylonej ustawy.

W ocenie Komisji niedopuszczalne jest założenie, iż utraciła ona uprawnienia nadzorcze w stosunku do podmiotu, który pierwotnie musiał uzyskać od Komisji zezwolenie na podjęcie określonej działalności i podlegał jej nadzorowi, ze względu na to, że podmiot ten kontynuuje działalność na zasadach przejściowych i w formie prawnej wycofanej z obrotu. Taka interpretacja przepisów zasada nieracjonalność ustawodawcy i jest wewnętrznie sprzeczna. Ponadto narusza ona prawo innych towarzystw nadzorowanych przez Komisję do równego traktowania.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Komisja odniosła się także do zarzutów Towarzystwa dotyczących braku przesłanek do cofnięcia mu przedmiotowego zezwolenia. Stwierdziła, że Towarzystwo nie przedstawiło dostatecznego uzasadnienia na poparcie tych zarzutów, co oznacza, zdaniem Komisji, brak podstaw do zmiany decyzji z dnia 2 września 1999 r.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Towarzystwo Funduszy Inwestycyjnych "N." S.A. wniosło o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Papierów Wartościowych i Giełd z dnia 18 grudnia 2001 r. (...) na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, zarzucają jej bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu skargi Towarzystwo stwierdziło, że od chwili wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego, tj. od dnia 16 lutego 2001 r. mają do niego zastosowanie wyłącznie przepisy ustawy o funduszach inwestycyjnych. Ustawa ta uchyliła przepisy ustawy Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych. Nowa ustawa o funduszach inwestycyjnych /art. 152 ust. 2/ przewiduje, że zezwolenia udzielone towarzystwom funduszy powierniczych na podstawie dotychczasowych przepisów wygasają z mocy prawa, z upływem trzech lat od dnia wejścia w życie nowej ustawy. Zezwolenia te obowiązywały zatem do dnia 22 lutego 2001 r. Nowy przedmiot działalności przedsiębiorstwa Towarzystwa, po przekształceniu go w fundusz inwestycyjny, różni się znacznie w stosunku do przedmiotu działalności Towarzystwa Funduszy Powierniczych "N." S.A., określonego na gruncie dotychczasowych przepisów.

Skarżące Towarzystwo wywodzi, że od początku ubiegania się w Komisji Papierów Wartościowych i Giełd o stosowne zezwolenie na działalność jest przedmiotem szykan ze strony Komisji. Podniesione przez Komisję zarzuty, że Towarzystwo naruszyło przepisy prawa są całkowicie bezprzedmiotowe, gdyż Komisja, jako organ administracji publicznej, nie odróżnia spółki jako osoby prawnej od przedsiębiorstwa spółki w rozumieniu art. 551 Kodeksu cywilnego, będącego zespołem składników materialnych przeznaczonych do realizacji zadań gospodarczych. Towarzystwo podkreśliło, że ani Towarzystwo Funduszy Powierniczych "N." S.A. ani Towarzystwo Funduszy Inwestycyjnych Nestor S.A. nie zbudowały struktury organizacyjnej przedsiębiorstwa ani też nie podjęły działalności gospodarczej. Towarzystwo stwierdziło, że wszystkie dokumenty żądane przez Komisję zostały jej przedstawione. Kontrola Przedsiębiorstwa Towarzystwa Funduszy Powierniczych "N." SA nie była możliwa ze względu na nieistnienie przedsiębiorstwa.

W odpowiedzi na skargę Komisja Papierów Wartościowych i Giełd wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano przepisy art. 98 par. 2 ustawy z dnia 22 marca 1991 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych /Dz.U. 1994 nr 58 poz. 239 ze zm./ w związku z art. 152 i art. 157 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o funduszach inwestycyjnych /Dz.U. nr 139 poz. 933 ze zm./.

Wskazać trzeba, że art. 98 par. 2 Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych określał uprawnienia Komisji Papierów Wartościowych i Giełd między innymi do cofnięcia w całości lub w część zezwolenia udzielonego towarzystwu funduszy powierniczych w przypadku nie przestrzegania przez to towarzystwo przepisów prawa, statutu oraz regulaminu, niespełniania warunków określonych w zezwoleniu lub w razie przekroczenia granic zezwolenia. Nie jest sporne między stronami, że skarżące Towarzystwo do takiej kategorii podmiotów należało zaliczyć w chwili wydania decyzji Komisji z dnia 2 września 1999 r., utrzymanej w mocy przez zaskarżoną w sprawie niniejszej decyzję. Pozwalał na to przepis przejściowy zamieszczony w art. 152 cytowanej ustawy o funduszach inwestycyjnych. Przewidywał on, że fundusze powiernicze w dniu wejścia tej ustawy mogą przez trzy lata prowadzić działalność na dotychczasowych zasadach, a zezwolenie udzielone towarzystwom funduszy powierniczych na postawie dotychczasowych przepisów wygasają z mocy prawa, z upływem trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy.

Podzielić trzeba stanowisko Komisji, że prowadzenie działalności na dotychczasowych zasadach przez fundusz powierniczy oznacza także poddanie go nadzorowi i kontroli Komisji przewidzianej w art. 98 Prawa o obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych. Odmienna wykładnia prowadziłaby do sytuacji, że w okresie trzech lat od daty wejścia w życie ustawy o funduszach inwestycyjnych dalej działające fundusze powiernicze pozbawione byłyby nadzoru i kontroli Komisji.

W tym więc sensie art. 152 ustawy o funduszach inwestycyjnych stanowi lex specialis do art. 157 tej ustawy, którym to przepisem uchylono między innymi rozdział 8 Prawa o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych zawierający przepisy dotyczące właśnie funkcjonowania funduszy powierniczych. Przepis art. 153 ustawy o funduszach inwestycyjnych prowadzi nadto do wniosku, że towarzystwo funduszy inwestycyjnych powstałe z przekształcenia z funduszu powierniczego nie stanowi nowego podmiotu, gdyż przekształcenie następuje poprzez zmianę statutu funduszu powierniczego, obejmującą zmianę firmy oraz zmianę przedmiotu przedsiębiorstwa. Należy zatem uznać, że powstało w ten sposób towarzystwo funduszy inwestycyjnych kontynuuje swoją działalność lecz w zmienionej formie prawno-organizacyjnej.

Wprawdzie ustawodawca jednoznacznie nie rozstrzygnął kwestii wstąpienia przez towarzystwo funduszy inwestycyjnych w prawa i obowiązki nabyte przez towarzystwo funduszy powierniczych jak to czynił w art. 155 ustawy o funduszach inwestycyjnych odnośnie tych funduszy, to jednak przy wykładni art. 153 cytowanej zasada ta, w ocenie Sądu, powinna być traktowana jako jedna z wytycznych interpretacyjnych tego przepisu.

Zarzut skarżącego Towarzystwa, że kontrola przedsiębiorstwa spółki była niemożliwa ze względu na jego nieistnienie nie może być uznany za zasadny. Wynika to z treści przepisu art. 98 par. 1 Prawa o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych, który jest adresowany do towarzystwa a nie do jego przedsiębiorstwa czy też przedsiębiorstwa spółki.

Wymieniony przepis określa uprawnienia upoważnionego przedstawiciela Komisji, którym odpowiadają stosowne obowiązki po stronie skarżącego Towarzystwa. Podnieść też należy, że odpowiednikiem przepisu art. 98 par. 2 Prawa o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych jest obecnie art. 129a ustawy o funduszach inwestycyjnych.

Stwierdzone w decyzjach Komisji naruszenia przez Towarzystwo przepisów prawa oraz innych aktów regulujących zasady jego postępowania stanowiły uzasadnione podstawy do zastosowania sankcji przewidywanych w art. 98 par. 1 cytowanego prawa. Wybór sankcji z katalogu przewidzianego w par. 2 wymienionego artykułu ustawodawca pozostawił sferze uznania Komisji, co wynika z brzmienia wymienionego przepisu prawa. Zważywszy na rodzaj ustalonych uchybień, mogących mieć wpływ na bezpieczeństwo obrotu w przedmiotowym zakresie nie można uznać zastosowanej przez Komisję sankcji za opartą o dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo i to w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie w świetle art. 22 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.

W tej sytuacji skargę należało oddalić na podstawie art. 27 ust. 1 wymienionej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.