Uzasadnienie
Uchwałą z 19 marca 1994 r. Rada Gminy w B., na podstawie art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym /Dz.U. 1993 nr 94 poz. 431 ze zm./, określiła tryb i szczegółowe warunki od podatku rolnego użytków rolnych, na których zaprzestano produkcji rolnej.
W par. 3 ust. 1 uchwały jako jeden z warunków zwolnienia określiła "zaprzestanie produkcji rolnej na wszystkich gruntach podatnika o klasach niższych od klasy gruntów, których dotyczy zwolnienie". par. 4 uchwały otrzymał brzmienie "Zwolnieniu nie podlegają grunty dzierżawne lub użytkowane ze Skarbu Państwa i zasobów komunalnych gminy".
Par. 6 uchwały uchylił 19 marca 1994 r. moc poprzednio obowiązującej uchwały Rady Gminy w B. z 7 lutego 1992 r. w sprawie warunków zwolnienia z podatku rolnego gruntów odłogowych do 3 lat.
Wojewoda S. rozstrzygnięciem nadzorczym z 18 kwietnia 1994 r. wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, orzekł o nieważności ww. przepisów uchwaliły Rady Gminy z 19 marca 1994 r. Uzasadniając orzeczenie o nieważności par. 3 ust. 1 pkt 4 oraz par. 4 uchwały, wojewoda wskazał na treść art. 12 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym, który stanowi, że użytki rolne, na których zaprzestano produkcji rolnej są zwolnione od podatku rolnego od gruntów za okres nie dłuższy niż 3 lata.
Warunkiem, po spełnieniu którego podatnik jest zwolniony do podatku, jest zaprzestanie produkcji rolnej na użytkach rolnych. Z przepisów ustawy o podatku rolnym nie wynika natomiast, aby rady gmin były uprawnione do określenia dodatkowych warunków polegających na ograniczeniach podmiotowych bądź przedmiotowych dotyczących zwolnień od podatku rolnego. Rada gminy nie jest więc - zdaniem wojewody - uprawniona do nakładania na podatników dodatkowych warunków, polegających na zaprzestaniu produkcji rolnej podatnika na wszystkich jego gruntach niższych klas gruntów, których dotyczy zwolnienie. Nie jest też ona uprawniona do wyłączania ze zwolnienia gruntów wydzierżawionych lub użytkowanych od Skarbu Państwa i zasobów komunalnych gminy. Na podstawie art. 12 ust. 7 ustawy o podatku rolnym, rady gmin określają tryb i szczegółowe warunki zwolnienia od podatku, jednak mogą to być jedynie warunki konkretyzujące warunek przewidziany w ustawie, którego spełnienie zwalnia podatnika od podatku. Warunkiem tym jest zaprzestanie produkcji rolnej.
W par. 6 Uchwały Rady gminy ustaliła, że 10 marca 1994 r. traci moc poprzednia uchwała z 7 lutego 1992 r., par. 7 uchwały z 19 marca 1994 r. Stanowi natomiast, że wchodzi ona w życie z dniem rozplakatowania obwieszczeń na terenie gminy, co nastąpiło 21 marca 1994 r. Skoro więc uchwała Rady Gminy z 19 marca 1994 r. weszła w życie 21 marca 1994 r., to z tą datą najwcześniej mogła utracić moc uchwała z 7 lutego 1992 r.
W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody działający w imieniu Rady Gminy w B. wójt tej gminy wyjaśnił, że wprowadzenie warunku określonego w par. 3 ust. 1 pkt 4 podyktowane zostało względami racjonalnej gospodarki rolnej. Chodziło tu o przeciwdziałanie sytuacjom, w których uprawiane były grunty np. V klasy /zwolnione od podatku/, a grunty klas od I do IV byłyby odłogowane.
Treść par. 4 uchwały uzasadniono w skardze tym, że większość umów dzierżawnych stanowią umowy wieloletnie, zawarte na okres nie krótszy niż 10 lat. Rolnicy podpisujący tego typu umowy korzystają ze zwolnień podatkowych na okres 5 lat, co sprzyja zagospodarowaniu tych gruntów. Natomiast dzierżawienie tych gruntów w celu ich odłogowania jest nieracjonalne, nielogiczne i może prowadzić do zablokowania przejęcia gruntów przez innych rolników. W świetle powyższego, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze skarżąca określiła jako niezgodne z obowiązującymi przepisami i naruszające uprawnienia Rady Gminy. Uzasadnienie zaś tego rozstrzygnięcia, zdaniem skargi, świadczy o niezrozumieniu intencji ustawodawcy, bowiem uchwała dotyczy tylko szczegółowych warunków zwolnienia od podatku gruntów, na których zaprzestano produkcji rolnej na okres nie dłuższy niż 3 lata, a nie innych zwolnień podatkowych. Fakt rozbieżności terminów wymienionych z par. 6 i 7 uchwały strona skarżąca uznała za mało istotny wobec stwierdzenia nieważności par. 3 i 4 uchwały.
W odpowiedzi na skargę wojewoda S. wniósł o jej oddalenie, dodając - jeżeli chodzi o par. 3 ust. 1 pkt 4 uchwały - że przepis ten oznacza, iż mimo zaprzestania przez podatnika produkcji rolnej na określonych gruntach, poprzez fakt, że uprawia on jeszcze inne grunty, będzie pozbawiony przewidzianego w ustawie zwolnienia od podatku.
W odpowiedzi na skargę nie zgodzono się również z argumentacją skargi dot. par. 4 uchwały. Stosowanie bowiem do art. 12 ust. 1 pkt 4 ustawy o podatku rolnym, zwolnieniu od podatku na okres 5 lat podlegają wyłącznie grunty objęte w trwałe zagospodarowanie /czyli objęcie gruntów w dzierżawę na okres dłuższy niż 10 lat/ z PFZ i grunty przejęte z tego Funduszu do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Nie w każdym więc przypadku wydzierżawione ze Skarbu Państwa i zasobów komunalnych grunty są zwolnione z podatku rolnego na okres 5 lat.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzut strony skarżącej, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest niezgodne z przepisami i narusza uprawnienia Rady Gminy, nie mógł być uznany za zasadny. Zgodnie z artykułem 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, do właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. W kwestiach stanowiących zasadniczy przedmiot sporu w sprawie niniejszej granice te wyznaczały przepisy art. 12 ust. 1 pkt 7 i ust. 7 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym /Dz.U. 1993 nr 94 poz. 431 ze zm./. Art. 12 ust. 1 pkt 7 zwalnia od podatku rolnego użytki rolne, na których zaprzestano produkcji rolnej na okres nie dłuższy niż 3 lata.
Podstawowym wiec i jedynym ustawowym kryterium tego zwolnienia było zaprzestanie prowadzenia produkcji rolnej na użytkach rolnych, których dotyczyło zwolnienie. Zawarte w art. 12 ust. 1 pkt 7 ustawy upoważnienie dla rad gmin do określenia trybu i szczegółowych warunków tego zwolnienia nie pozwalało na wprowadzenie takich szczegółowych warunków, które prowadziłyby w praktyce do wyłączenia ze zwolnienia użytków rolnych spełniających ustawowe kryterium zwolnienia. Trafnie więc wskazano w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że przez szczegółowe warunki zwolnienia, o których mowa w art. 12 ust. 1 pkt 7 ustawy, należy rozumieć jedynie warunki konkretyzujące warunek podstawowy przewidziany w ustawie. Rada Gminy nie była natomiast uprawniona do określenia dodatkowych warunków, polegających na ograniczeniach podmiotowych lub przedmiotowych dotyczących zwolnień od podatku. Tego rodzaju ograniczenia zawierały niewątpliwie zakwestionowane przez wojewodę postanowienia par. 3 ust. 1 pkt 4 oraz par. 4 uchwały z 19 marca 1994 r. par. 3 ust. 1 pkt 4 pozbawiał w określonych w nim sytuacjach zwolnienia od podatku części gruntów podatnika, pomimo zaprzestania prowadzenia na nich produkcji rolnej. Natomiast par. 4 uchwały pozbawiał omawianego zwolnienia te grunty dzierżawione lub użytkowane ze Skarbu Państwa i zasobów komunalnych gminy, które nie korzystały ze zwolnienia od podatku przewidzianego w art. 12 ust. 1 pkt 4 ustawy, a na których zaprzestano prowadzenia produkcji rolnej.
Zasadnie wiec przyjął wojewoda S., że wprowadzenie ograniczeń wykraczałoby poza zakres uprawnień Rady Gminy, wynikający z upoważnienia ustawowego. To zaś uzasadniało orzeczenie o nieważności powyższych przepisów uchwały w ramach nadzoru sprawowanego przez wojewodę na podstawie kryterium zgodności z prawem, zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy samorządowej. Względy celowościowe, na które powołano się w skardze, nie mogły stanowić dla wojewody podstawy do odstąpienia od orzeczenia o nieważności przepisów uchwały sprzecznej z prawem /art. 91 ust. 1 ustawy samorządowej/.
Orzeczenia o nieważności par. 6 uchwały z 19 marca 1994 r. w skardze nie kwestionowano. W związku z tym należy tylko zauważyć, że pozostawienie tego przepisu spowodowałoby powstanie luki w obowiązywaniu przepisów gminnych w omawianym zakresie w okresie pomiędzy 19 a 21 marca 1994 r.