Uzasadnienie
Decyzją nr 7/91 z dnia 6 kwietnia 1991 r. Wojewoda w J. zarządził likwidację Wojewódzkiego Zakładu Remontowo-Budowlanego Służby Zdrowia w J. Na likwidatora wyznaczył dyrektora zakładu Kazimierza P., polecając mu między innymi sporządzić inwentaryzację składników majątkowych i bilans na dzień otwarcia likwidacji. Termin zakończenia likwidacji określił na dzień 31 grudnia 1991 r. W planie likwidacji z dnia 10 maja 1991 r. likwidator Kazimierz P. postanowił odstąpić od sporządzenia szczegółowej inwentaryzacji materiałów i sprzętu, gdyż wydłużyłoby to o kilka miesięcy czas trwania likwidacji. Zaznaczył natomiast, że magazyny i środki znajdujące się poza J. zostaną szczegółowo rozliczone przez księgowość, która prowadzi dokładną ewidencję.
Orzeczeniem z dnia 8 października 1992 r. Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Budżetowej w J. uznała Kazimierza P. winnym naruszenia art. 57 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. nr 4 poz. 18 ze zm./, polegającego na nieprzeprowadzeniu w 1991 r. inwentaryzacji składników majątkowych, i za to na podstawie art. 62 tej ustawy wymierzyła mu karę pieniężną w kwocie 3 mln zł, obciążając go kosztami postępowania w wysokości 85.000 zł. Orzeczeniem z tego samego dnia Komisja Orzekająca uznała główną księgową Zakładu Remontowo-Budowlanego Służby Zdrowia w J. - Zofię S. - winną naruszenia art. 57 ust. 1 pkt 4 prawa budżetowego, polegającego na nieprzeprowadzeniu w 1991 r. inwentaryzacji składników majątkowych, i za to na podstawie art. 62 prawa budżetowego wymierzyła jej karę pieniężną w kwocie 1 mln zł, obciążając ją kosztami postępowania w wysokości 85.000 zł.
Oprócz wspomnianych przepisów prawa Komisja Orzekająca powołała w lakonicznym uzasadnieniu także par. 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 czerwca 1991 r. w sprawie praw i obowiązków głównych księgowych budżetów i jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych /Dz.U. nr 40 poz. 174/. Oboje ukarani odwołali się do organu II instancji. Kazimierz P. zarzucił, że:
1/ formalnie nie był likwidatorem, gdyż nie zawarto z nim umowy i nie odwołano go ze stanowiska dyrektora zakładu;
2/inwentaryzacja w istocie została przeprowadzona, gdyż zapasy z magazynów w B., S., Z. i K. zostały przekazane do magazynu w J. na podstawie dokumentów MM, a następnie oszacowane i wycenione przez komisje zakładowe na arkuszach spisowych; nie stwierdzono żadnych niedoborów;
3/ skład Komisji Orzekającej był niewłaściwy, gdyż przewodnicząca Halina P. i członek Grażyna K. były dyrektorami Wydziału Finansowego Urzędu Wojewódzkiego, a zatem występowały w podwójnej roli: jako oskarżyciel i czynnik orzekający;
4/ zawiadomienie o rozprawie z dnia 8 października 1992 r. otrzymał dopiero 19 października 1992 r., a mimo tego rozprawę przeprowadzono zaocznie.
Zofia S. w swoim odwołaniu również podniosła, że przeprowadzone działania - w tym przesunięcie materiałów dowodami MM - można uznać za inwentaryzację. Ponadto, według odwołującej się, podejmowanie decyzji należało do likwidatora, w związku z czym za decyzje te nie może odpowiadać główna księgowa.
Orzeczeniem z dnia 28 września 1993 r., wydanym na podstawie art. 65 ust. 2 pkt 3 i art. 67 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. nr 4 poz. 18 ze zm./, par. 18 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lipca 1991 r. w sprawie zasad postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej /Dz.U. nr 62 poz. 262/ oraz art. 84 par. 1 pkt 1 kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia Główna Komisja Orzekająca przy Ministrze Finansów utrzymała w mocy oba zaskarżone orzeczenia.
W lakonicznym uzasadnieniu Główna Komisja Orzekająca stwierdziła, że nie znalazła okoliczności uzasadniających uchylenie orzeczenia organu I instancji. Kierownik jednostki nie może uchylać się od zadań nałożonych na niego przez "przepisy do tyczące inwentaryzacji". Natomiast główna księgowa, jeśli otrzymała dyspozycje sprzeczne z prawem budżetowym, powinna zgłosić pisemny sprzeciw.
W protokole z rozprawy napisano, że członek Głównej Komisji Orzekającej Elżbieta S. poinformowała, powołując się na wyjaśnienia rzecznika dyscyplinarnego Wojewódzkiej Komisji Orzekającej, iż obwiniony Kazimierz P. unikał rozprawy, nieodbierając zawiadomień o terminie, w związku z czym został powiadomiony telefonicznie o terminie rozprawy przed organem I instancji.
Kazimierz P. i Zofia S. wnieśli skargi na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej. Kazimierz P. powtórzył argumenty z odwołania zarzucając, że organ II instancji w ogóle nie ustosunkował się do podniesionych zarzutów. Uzupełniająco zauważył, że odmówiono mu wynagrodzenia za likwidację zakładu z uwagi na brak umowy. Raz zatem traktuje się go jako likwidatora, wymierzając mu karę, drugi raz natomiast odmawia się mu wynagrodzenia, argumentując, że nie był likwidatorem. Za "wierutne kłamstwo" uznał skarżący twierdzenie, że unikał odbioru zawiadomień oraz że zawiadomiono go o rozprawie telefonicznie. Żądał ujawnienia osoby, która rzekomo miała z nim rozmawiać.
Podniósł wreszcie, że orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej odebrał w formie kserokopii druku, przez nikogo nie podpisanego ani nie opieczętowanego oryginalną pieczęcią.
Zofia S. w swojej skardze ponowiła zarzuty przytoczone w odwołaniu.
Dyrektor Departamentu Budżetu Państwa w Ministerstwie Finansów, sprawującego obsługę biurową Głównej Komisji Orzekającej - Elżbieta S. w piśmie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraziła pogląd, że postępowanie w sprawach o na ruszenie dyscypliny budżetowej nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu Kpa, a wydane orzeczenie nie jest decyzją administracyjną. Z tych względów wniosła o odrzucenie skarg.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zagadnienie dopuszczalności skargi na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej przy Ministrze Finansów, wydane w trybie art. 65 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344/ i art. 84 par. 1 i par. 2 kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia w związku z par. 18 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lipca 1991 r. w sprawie zasad postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej /Dz.U. nr 62 poz. 262/ wiąże się z pytaniem, czy orzeczenie to jest decyzją administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 16 par. 2 i art. 196 par. 1 Kpa decyzje administracyjne mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem. W doktrynie i w orzecznictwie przyjęto, że decyzja administracyjna jest zewnętrznym aktem władczym organu administracji państwowej, skierowanym na wywołanie określonych skutków prawnych, określającym sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu prawnego, w konkretnie oznaczonej sytuacji /Komentarz do kodeksu Postępowania administracyjnego pod redakcją Janusza Borkowskiego, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1989, str. 14-15/.
Główna Komisja Orzekająca, podobnie jak komisje orzekające w I instancji, działa przy organie administracji państwowej i jest powoływana przez organy administracyjne /art. 65 i art. 66 prawa budżetowego/. Adresatami jej orzeczeń są konkretne osoby /art. 58 prawa budżetowego/, nie podlegające jej służbowo. Orzeczenia zatem są aktami zewnętrznymi, określającymi skutki konkretnego naruszenia dyscypliny budżetowej. Katalog naruszeń zawiera art. 57 ust. 1 prawa budżetowego, a katalog kar - art. 62 ust. 1 tego prawa. Rozważania powyższe prowadzą do wniosku, że orzeczenia komisji orzekających w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej charakteryzują się cechami typowymi dla decyzji administracyjnych. Nasuwa się jednak kolejna wątpliwość, a mianowicie czy odesłanie przez par. 18 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lipca 1991 r. do procedury określonej w kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia /określanym dalej w skrócie jako Kpw/ nie przemawia przeciwko dopuszczalności zaskarżania orzeczeń do sądu administracyjnego.
Wątpliwość tę - zdaniem NSA - rozprasza art. 3 Kpa, wyłączający wyraźnie stosowanie przepisów tego kodeksu w postępowaniu w sprawach karnych skarbowych, a nie zawierający analogicznego wyłączenia w od niesieniu do postępowania w sprawach naruszenia dyscypliny budżetowej. Wszak w postępowaniu karnym skarbowym stosuje się odrębną procedurę, przewidzianą w ustawie karnej skarbowej z dnia 26 października 1971 r. /Dz.U. 1984 nr 22 poz. 103 ze zm./, zawierającej odesłania także do innych ustaw. Procedura ta oparta jest na schemacie postępowania karnego z Kpk z pewnymi odrębnościami. Skoro ustawodawca uznał za konieczne wyraźne wyłączenie przepisów Kpa w odniesieniu do postępowania w sprawach karnych skarbowych, to znaczy, że brak wyłączenia uzasadniałby stosowanie Kpa w tym postępowaniu /oczywiście w sprawach nie unormowanych odrębnie w ustawie karnej skarbowej/. Wynika z tego wniosek, że "karny" charakter procedury nie wyłącza sam przez się możliwości stosowania przepisów Kpa.
Jeżeli więc art. 3 Kpa nie zakazuje możliwości stosowania przepisów tego kodeksu w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej, to odmiennie niż w wypadku spraw karnych skarbowych, kodeks ten - a w szczególności przepisy art. 196 i następnych ma w sprawach dyscypliny budżetowej zastosowanie. Dodatkowym argumentem przemawiającym za takim wnioskiem jest okoliczność, że zgodnie ze standardami europejskimi obywatel powinien mieć zapewnioną ochronę sądową. O ile w sprawach o wykroczenie art. 86 Kpw zapewnia obwinionemu możliwość zaskarżenia orzeczenia Kolegium do sądu powszechnego, o tyle w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej przepisu tego stosować nie można, wobec treści par. 18 wymienionego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lipca 1991 r. /Dz.U. nr 62 poz. 262/. Trudno zaś przyjąć, aby orzeczenia dotyczące naruszeń dyscypliny budżetowej nie podlegały żadnej kontroli sądowej.
Zauważyć trzeba, że par. 15 rozporządzenia przewiduje zwierzchni nadzór Ministra Finansów nad działalnością komisji orzekających. W ramach tego nadzoru - zgodnie z par. 16 - Minister Finansów władny jest uchylić lub zmienić ostateczne orzeczenie albo postanowienie, jeżeli są one sprzeczne z prawem lub oczywiście niesłuszne. Ta kontrola legalności orzeczeń ze strony Ministra Finansów nie może jednak zastąpić kontroli sądowej. Podobnie zresztą w sprawach podatkowych nadzór Ministra Finansów nad organami skarbowymi, obejmujący możliwość podważania ostatecznych decyzji w trybach nadzwyczajnych /art. 154-156 Kpa/, nie wyłączył potrzeby poddania tych decyzji kontroli sądowej.
Wszystkie przytoczone okoliczności pozwalają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu sformułować tezę, że na orzeczenia Głównej Komisji Orzekającej przy Ministrze Finansów, będącej organem drugiej instancji w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej, przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Przechodząc do oceny zasadności skarg Kazimierza P. i Zofii S. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej z dnia 28 września 1993 r., Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że utrzymania w mocy orzeczeń organu I instancji nie sposób uznać za zgodne z prawem. W aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia obwinionemu zawiadomienia o terminie rozprawy przed Komisją Orzekającą w J. Nie ma też żadnej adnotacji o telefonicznym zawiadomieniu Kazimierza P. Jeżeli zatem ten ostatni twierdzi, że otrzymał pisemne zawiadomienie już po rozprawie, i zaprzecza, aby zawiadomiono go telefonicznie, to twierdzeniu temu nie można odmówić wiarygodności.
Należy zauważyć, że obowiązujące przepisy nie tylko obligują organ orzekający do zawiadomienia obwinionych o terminie rozprawy, ale wymagają ponadto, aby zawiadomienie dotarło do rąk adresata przynajmniej na 7 dni przed tym terminem /art. 48 Kpw w związku z par. 18 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lipca 1991 r./. Tymczasem na kopii wezwania Kazimierza P. na rozprawę w dniu 8 października 1992 r. umieszczono adnotację, że wysłano je dnia 2 października 1992 r. Zachowanie 7-dniowego terminu zatem nie było możliwe już w momencie wysyłania wezwania.
Wynika z tego wniosek, że Kazimierz P. pozbawiony był możliwości obrony swych praw przed organem I instancji. Już z tej przyczyny orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej, utrzymujące w mocy orzeczenia Komisji Wojewódzkiej, ostać się nie może.
Niezależnie od tego wymaga podkreślenia, że art. 59 par. 1 Kpw w związku z par. 18 wspomnianego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów wymienia elementy, jakie powinno zawierać orzeczenie. Orzeczenia Komisji Orzekającej w J. nie precyzują czynów przypisanych obwinionym, z podaniem czasu i miejsca ich popełnienia /art. 59 par. 1 pkt 5 Kpw/. Samo określenie "naruszenie dyscypliny budżetowej" wymagań tych nie spełnia. Ponadto w uzasadnieniu nie wskazano, z jakich przepisów wynikał obowiązek przeprowadzenia inwentaryzacji ani na czym inwentaryzacja miała polegać.
Z kolei Główna Komisja Orzekająca nie ustosunkowała się w swoim orzeczeniu do żadnego z zarzutów podniesionych przez Kazimierza P., a powtórzonych częściowo w odwołaniu Zofii S. W szczególności nie zajęła stanowiska odnośnie do tezy, że przeniesienie zapasów z magazynów terenowych do magazynu w J. na podstawie dowodów MM, a następnie oszacowanie ich na arkuszach spisowych spełniało wymagania inwentaryzacji. Nie rozważano także kwestii skuteczności powołania likwidatora ani zarzutu dotyczącego składu Komisji Orzekającej w I instancji. Ubocznie wreszcie należy podnieść, że w orzeczeniu powołano art. 65 ust. 2 pkt 3 prawa budżetowego zamiast art. 65 ust. 2 pkt 4 tego prawa. W chwili orzekania przez organ II instancji obowiązywał już jednolity tekst ustawy /Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344/.
Wobec nierozważenia zarzutów odwołań sprawa nie została wyjaśniona w sposób umożliwiający Sądowi merytoryczną kontrolę zasadności rozstrzygnięcia. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był uchylić zaskarżone orzeczenie na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa.
W chwili obecnej rzeczą Głównej Komisji Orzekającej będzie ponownie rozpoznać odwołania obwinionych od decyzji organu I instancji z dnia 8 października 1992 r. Przy rozpoznawaniu odwołali Główna Komisja Orzekająca związana będzie oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku na podstawie art. 209 Kpa.
Z wyżej przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, postanawiając o kosztach postępowania zgodnie z art. 208 Kpa.