Uzasadnienie
Dnia 17 grudnia 1996 r. Gabriel G. zawarł umowę pożyczki (...) z Wojewódzkim Urzędem Pracy we W., na kwotę 15.000 zł, na podstawie art. 27 ustawy z dnia 9 maja 1991 r. o zatrudnianiu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych /Dz.U. nr 46 poz. 201 ze zm./. W par. 1 ust. 2 umowy wymieniono zakupy, na sfinansowanie których zostanie przeznaczona pożyczka. W par. 2 ust. 3 pożyczkobiorca zobowiązał się do rozpoczęcia działalności gospodarczej, nie później niż do 15 marca 1997 r. W par. 5 ust. 1 strony przewidziały możliwość umorzenia 50 procent pożyczonej kwoty, pod warunkiem prowadzenia działalności gospodarczej przez okres co najmniej 24 miesięcy i terminowej realizacji zobowiązań określonych w par. 2 umowy.
Decyzją z dnia 16 listopada 1999 r., wydaną na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych /Dz.U. nr 123 poz. 776 ze zm./, Marszałek Województwa K.-P. w T. orzekł "(...) o nieumorzeniu pozostałej spłaty części pożyczki wraz z odsetkami". W uzasadnieniu stwierdził, że Gabriel G. spłacił zobowiązanie w kwocie 8.281,70 zł, a z wywiadu przeprowadzonego przez pracownika socjalnego wynika, iż jego rodzina posiada środki na spłatę pożyczki. Marszałek powołał się przy tym na opinię Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia 29 października 1999 r.
Gabriel G. odwołał się od decyzji Marszałka, zarzucając błędne ustalenia w zakresie dochodów i wydatków pożyczkobiorcy i jego rodziny.
Decyzją z dnia 26 stycznia 2000 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, powołując się na art. 12 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej (...) odmówił umorzenia niespłaconej części pożyczki. W uzasadnieniu podniósł, że decyzję podjęto po dogłębnej analizie przedstawionych w sprawie dokumentów, a w szczególności z uwagi na negatywną decyzję Marszałka Województwa K.-P. z dnia 16 listopada 1999 r. oraz na sytuację materialną pożyczkobiorcy, pozwalającą na spłatę pożyczki.
Gabriel G. wniósł skargę na decyzję Prezesa Zarządu PFRON, zarzucając niewyjaśnienie rzeczywistej sytuacji materialnej pożyczkobiorcy.
Prezes Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wniósł o stwierdzenie, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest właściwy do rozpatrzenia skargi. Zdaniem Prezesa, Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, jako państwowy fundusz celowy /art. 45 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji (...)/, nie jest organem administracji państwowej, a decyzje Prezesa, wydawane na podstawie art. 12 ust. 6 ustawy o rehabilitacji (...) nie są decyzjami administracyjnymi. Wyjątek dotyczy wpłat na PFRON, o których mowa w art. 49 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Nie budzi wątpliwości, że pożyczka przewidziana w art. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, a wcześniej w art. 27 ustawy z dnia 9 maja 1991 r. o zatrudnianiu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych /Dz.U. nr 46 poz. 201 ze zm./, zawierana - co wyraźnie w tekstach ustaw zaznaczono - w formie umowy, została osadzona w konstrukcji umowy pożyczki, uregulowanej w przepisach art. 720-724 Kc. To oczywiste stwierdzenie znajduje oparcie w treści rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 22 maja 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania, oprocentowania, spłaty i umarzania pożyczek dla osób niepełnosprawnych /Dz.U. nr 67 poz. 439 ze zm./, które podkreśla umowny, konsensualny charakter udzielonych pożyczek oraz urzeczywistnia zasadę równości stron.
Nie może być również wątpliwości co do cywilnoprawnego charakteru pożyczki zawartej w dniu 17 grudnia 1996 r. przez strony rozpoznawanego sporu, w której - niezależnie od postanowień istotnych przedmiotowo - uregulowano między innymi przesłanki umorzenia pożyczonej kwoty.
Tak więc stosunek prawny zawiązany na podstawie umowy pożyczki, zawartej między Wojewódzkim Urzędem Pracy /obecnie, z mocy art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji (...), umowy takie zawiera starosta/ a Gabrielem G. jest stosunkiem cywilnoprawnym, co oznacza, że sprawy powstałe na tle tego rodzaju stosunku są sprawami cywilnymi, należącymi - w myśl art. 2 par. 1 Kpc - do właściwości sądów powszechnych. Naturalnie ustawodawca mógłby rozpoznanie tych spraw wyłączyć z drogi sądowej i przekazać je do właściwości innych organów /art. 2 par. 3 Kpc/. Tak się jednak nie stało. W każdym razie nie było co do tego wątpliwości przynajmniej do chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji (...). Przykładami orzeczeń, podkreślających właściwość sądów powszechnych co do rozstrzygania tego typu sporów, były między innymi:
1/ uchwała Sądu Najwyższego z dnia 15 marca 1995 r., III CZP 24/95 - OSNCP 1995 nr 6 poz. 94; 2/ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1995 r., SA/Kr 362/95;
3/ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r., III SA 1669/97.
Wymienione orzeczenia dotyczyły wprawdzie pożyczek udzielanych na podstawie innych ustaw, a mianowicie:
a/ ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu /Dz.U. nr 75 poz. 446 ze zm./, b/ ustawy z dnia 16 października o zatrudnieniu i bezrobociu /Dz.U. nr 106 poz. 457 ze zm. - art. 16/, c/ ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1995 nr 1 poz. 1 - art. 18/, jednakże zawarte w tych orzeczeniach rozważania w pełni przystają do uregulowań ustaw, dotyczących rehabilitacji i zatrudniania osób niepełnosprawnych.
Wątpliwości, które powstały w sprawie obecnie rozpatrywanej, wiążą się z użyciem w art. 12 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji (...) takich sformułowań, jak "decyzja marszałka województwa" i "odwołanie do Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych". Wątpliwości te pogłębia art. 66 ustawy, stanowiący, iż w sprawach nie unormowanych przepisami ustawy stosuje się między innymi Kodeks postępowania administracyjnego.
Jednakże głębsza analiza omawianej ustawy, zwłaszcza na tle obowiązującego systemu prawnego, prowadzi do wniosku, iż wspomniane wyżej dwa przepisy nie stanowią wystarczającej podstawy do formułowania wniosku, iż ustawodawca przekazał sprawy umarzania pożyczek na drogę postępowania administracyjnego. Po pierwsze, ani art. 12 ust. 6, ani art. 66 nie zawiera wyraźnego przekazania spraw - które wyżej uznaliśmy za cywilne - do właściwości innych organów. Żaden z wymienionych artykułów nie jest zatem przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 2 par. 3 Kpc.
Po drugie, tam gdzie ustawodawca uprawnia Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych do wydawania decyzji administracyjnych, mówi o tym wyraźnie. Przykładem jest tu art. 49 ust. 1, nadający Prezesowi uprawnienia organu podatkowego w zakresie wpłat na Fundusz i odsyłający do przepisów Ordynacji podatkowej. Nawiasem mówiąc, trudno byłoby założyć, że racjonalny ustawodawca polecił rozstrzygać sprawy umorzeń wpłat na PFRON w trybie Ordynacji podatkowej, a sprawy umorzeń pożyczek w trybie Kpa.
Po trzecie, zawarte w art. 66 odesłanie do Kodeksu postępowania administracyjnego znajduje się obok odesłania do innych ustaw, w tym także do Kodeksu cywilnego. Oznacza to, że w sprawach cywilnych zastosowanie na Kodeks cywilny, a w sprawach administracyjnych Kodeks postępowania administracyjnego. Przykładami spraw administracyjnych, które mogą powstać na tle ustawy, są sprawy przyznania danemu podmiotowi prawnemu statusu zakładu pracy chronionej /art. 30 ust. 1/ oraz sprawy orzekania o stopniu niepełnosprawności /art. 3 i nast./. W art. 66 nie można zatem upatrywać podstawy do przekazania spraw pożyczek na drogę postępowania administracyjnego.
Po czwarte wreszcie, wspomniane wyżej rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 22 maja 1998 r. nakazuje określać przesłanki umorzenia pożyczek w umowie /par. 8 ust. 1/, a pożyczkodawcę zobowiązuje do powiadomienia /podkreślenie Sądu/ pożyczkobiorcy o umorzeniu bądź odmowie umorzenia pożyczki /par. 8 ust. 4/. Gdyby odmowa umorzenia następowała w formie decyzji administracyjnej, decyzja byłaby doręczana w trybie Kpa, w związku z czym wysyłanie "powiadomień" byłoby zbędne.
Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że "decyzja" marszałka województwa, o której mowa w art. 12 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych /Dz.U. nr 123 poz. 776 ze zm./ nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem administracyjnym oraz, że skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na dokonaną w tym trybie odmowę umorzenia pożyczki nie jest dopuszczalna. Odmowa umorzenia nie jest bowiem żadnym z aktów wymienionych w art. 16 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. W konsekwencji przyjąć należy, że "decyzja" z art. 12 ust. 6 ustawy o rehabilitacji (...) jest w istocie cywilnoprawnym oświadczeniem pożyczkodawcy o zwolnieniu z długu /art. 508 Kc/, a niefortunnie użyty w tym przepisie termin "odwołanie" odnosi się tylko do prośby dłużnika o zmianę stanowiska wierzyciela.
Spory między stronami umowy pożyczki podlegają rozpoznaniu przed sądem powszechnym /art. 2 par. 1 Kpc/. Był tego świadomy zarówno Gabriel G. jak i Wojewódzki Urząd Pracy, skoro w par. 9 umowy z dnia 17 grudnia 1996 r. poddali wszelkie /podkreślenie Sądu/ spory, które mogą powstać na tle umowy, kognicji Sądu Rejonowego we W. Mając na względzie wszystkie powołane wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę Gabriela G. jako niedopuszczalną /art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.