Uzasadnienie
J-kie Przedsiębiorstwo Budownictwa Miejskiego wystąpiło w dniu 18 stycznia 1990 r. z wnioskiem skierowanym do Głównego Urzędu Ceł o zezwolenie na założenie i prowadzenie składu celnego w J. G. przy ul. W. nr 150. We wniosku wskazano, że jednym z załączonych dokumentów jest "regulamin składu celnego wraz z opinią Urzędu Celnego w Z.".
Decyzją z dnia 13 lutego 1990 r. Prezes Głównego Urzędu Ceł, na podstawie art. 35 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne /Dz.U. nr 75 poz. 445/, udzielił J-kiemu Przedsiębiorstwu Budownictwa Miejskiego w J. G. zezwolenia nr 112 na założenie i prowadzenie składu celnego pod nazwą "Skład celny J. P. B. M. - Przedsiębiorstwo Państwowe", zlokalizowanego w J. G. przy ul. W. nr 150, w celu składowania, przechowywania i konsygnacji przywiezionych z zagranicy towarów oraz ich konfekcjonowania, uszlachetniania, przerobu, przetwarzania, montażu lub naprawy. Zezwolenie zostało udzielone pod warunkiem, że podjęcie sprzedaży konsygnacyjnej lub prowadzącej do niej działalności akwizycyjnej zostanie poprzedzone uzyskaniem koncesji Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą, upoważniającej do świadczenia usług agencyjnych i przedstawicielskich na rzecz kontrahentów zagranicznych; stan pomieszczeń, w których będzie prowadzony skład celny, oraz wyposażenie tych pomieszczeń będą umożliwiały urzędowi celnemu sprawowanie dozoru celnego i kontroli celnej; ewidencja przechowywania towarów oraz regulamin prowadzenia składu celnego zostaną uzgodnione z Urzędem Celnym w Z., a prowadzona działalność gospodarcza będzie zgodna z działalnością określoną w niniejszym zezwoleniu i nie może naruszać postanowień art. 5 i 6 prawa celnego. Zastrzeżono także, że w razie naruszenia któregokolwiek z wyżej wymienionych warunków oraz stwierdzenia przez powołana do tego instytucję, iż stan pomieszczeń, w których składowane są towary, nie odpowiada wymaganiom określonym w przepisach przeciwpożarowych, sanitarnych, o ochronie środowiska /art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej - Dz.U. nr 41 poz. 324/, zezwolenie może być cofnięte.
Pismem z dnia 8 grudnia 1990 r. - J-kie Przedsiębiorstwo Budownictwa Miejskiego wystąpiło do Głównego Urzędu Ceł o rozszerzenie w drodze aneksu zezwolenia nr 112 z dnia 13 lutego 1990 r. przez wyrażenie zgody na prowadzenie działalności określonej w tym zezwoleniu także na terenie bazy magazynowo-produkcyjnej Przedsiębiorstwa, znajdującej się w S. W uzasadnieniu wniosku podano, że baza w S. obejmuje obszar około 6 ha, w dużej części zabudowany halami, ogrodzony i oświetlony, z całodobowym dozorem. Na potrzeby składu celnego zostałby wydzielony teren o powierzchni 1 ha, przeznaczony dla towarów, które nie mogłyby być umieszczone w pomieszczeniach przy ul. W. nr 150 w J. G. Do kolejnego pisma, z dnia 18 grudnia 1990 r., skierowanego do Głównego Urzędu Ceł, J-kie Przedsiębiorstwo Budownictwa Miejskiego dołączyło opinię Urzędu Celnego w Z. o lokalizacji składu celnego przy ul. W. nr 150 w J. G. i w S. przy ul. L nr 4 oraz kserokopię wniosku skierowanego w dniu 7 grudnia 1990 r do Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranica o udzielenie koncesji na świadczenie usług agencyjnych i przedstawicielskich na rzecz kontrahenta zagranicznego.
Prezes Głównego Urzędu Ceł w dniu 25 lutego 1991 r. na podstawie art. 35 prawa celnego wydał dwie decyzje: pierwszą - nr DPC II/I 503-3658/90, cofającą zezwolenie nr 112 na założenie i prowadzenie przez wnioskodawcę składu celnego w J. G. przy ul. W. nr 150, i drugą - nr DPC II/I-503-3658/90, odmawiającą wnioskodawcy wydania zezwolenia na założenie i prowadzenie składu celnego w S. przy ul. L. nr 4. W uzasadnieniu decyzji dotyczącej cofnięcia zezwolenia nr 112 Prezes Głównego Urzędu Ceł wskazał, że w okresie od dnia 13 lutego 1990 r. do dnia 18 grudnia 1990 r Przedsiębiorstwo nie spełniło warunku zezwolenia, według którego zostało zobowiązane do uzgodnienia z Urzędem Celnym w Z. ewidencji przechowywania towarów oraz regulaminu prowadzenia składu celnego. Ponadto Przedsiębiorstwo zaciągnęło wobec Spółki z o.o. "D." zobowiązanie składowania 100 000 sztuk masek przeciwgazowych w nie istniejącym i nie działającym składzie w J. G. przy ul. W. nr 150. Próba przyjęcia masek do faktycznie nie istniejącego składu i w dodatku bez odpowiednich dokumentów wskazuje na działalność niezgodną z prawem celnym.
W uzasadnieniu decyzji dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na założenie i prowadzenie składu celnego w S. Prezes Głównego Urzędu Ceł wskazał, że na początku działań zmierzających do założenia składu celnego w J. G. Przedsiębiorstwo posłużyło się fałszywymi dokumentami, wprowadzając Główny Urząd Ceł świadomie w błąd. Z wyjaśnień złożonych przez Urząd Celny w Z. bowiem wynika, że kserokopia regulaminu składu celnego, dołączona do wniosku o wydanie zezwolenia, została podrobiona w ten sposób, iż dopisane zostały strony pierwsza i druga, odnoszące się składu celnego J-kiego Przedsiębiorstwa Budownictwa Miejskiego, natomiast pozostałe strony, wraz z adnotacją o jego zatwierdzeniu i wpisem do ewidencji oraz stemplem Urzędu Celnego w Z., odnoszą się do regulaminu składu celnego innego przedsiębiorstwa. Wobec przedstawienia fałszywych dokumentów odmowa wydania zezwolenia na założenie i prowadzenie składu celnego w S. jest w pełni uzasadniona.
W skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł cofająca zezwolenie nr 112 na założenie i prowadzenie składu celnego w J. G. przy ul. W. nr 150 J-kie Przedsiębiorstwo Budownictwa Miejskiego wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub o stwierdzenie jej niezgodności z prawem, zarzucając naruszenie art. 35 prawa celnego, który w rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowania; cofnięcie bowiem zezwolenia może nastąpić w przypadkach wyraźnie określonych tym przepisem, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca. Zarzucono także niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że po otrzymaniu zezwolenia na prowadzenie składu celnego w J. G. Przedsiębiorstwo podjęło w pierwszej kolejności starania o uzyskanie od Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą koncesji na prowadzenie w składzie celnym konsygnacji. Konieczność przedstawienia odpowiednich danych i informacji spowodowała, że dopiero w grudniu 1990 r. Przedsiębiorstwo mogło wystąpić z wnioskiem o koncesję, podejmując równocześnie działania w kierunku dopełnienia dalszych warunków zezwolenia, a mianowicie dotyczących opinii co do lokalizacji i warunków technicznych składowania i regulaminu celnego. Po uzyskaniu pozytywnej opinii o lokalizacji i warunkach technicznych składowania wystąpiono o wydanie regulaminu celnego. Regulaminu tego jednak nie otrzymano, gdyż w tym czasie rozpoczęła się sprawa masek przeciwgazowych. Maski te, wbrew stanowisku zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie były składowane w składzie celnym przy ul. W. nr 150, dlatego też zarzut naruszenia art. 35 prawa celnego jest w pełni uzasadniony, gdyż okoliczności, które legły u podstaw wydania decyzji, nie dotyczą składu celnego przy ul. W. nr 150. Maski zostały złożone w magazynach Przedsiębiorstwa jako towar pod dozorem celnym. Powoływanie się w uzasadnieniu decyzji na umowę ze Spółką "D." o składowanie masek w składzie celnym przy ul. W. nr 150 nie odpowiada stanowi faktycznemu. Umowa została zawarta dnia 24 stycznia 1991 r. i dotyczyła zmagazynowania transportu masek w magazynach skarżącego pod dozorem urzędu celnego. Wydanie zaskarżonej decyzji jest wynikiem presji, jakiej uległ Główny Urząd Ceł pod wpływem publikatorów, które sugerowały, iż składowany towar ma znaczenie strategiczne. Skarga zarzuca niewyjaśnienie wszystkich okoliczności dotyczących transportu masek i wskazuje, że sprawa ta została przez Przedsiębiorstwo wyjaśniona w piśmie skierowanym do Biura Poselsko-Senatorskiego w J. G., załączonym do skargi.
W skardze na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł odmawiającą wydania zezwolenia na prowadzenie składu celnego w S. Przedsiębiorstwo wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub o stwierdzenie jej niezgodności z prawem, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie w szczególności art. 35 prawa celnego oraz sprzeczność istotnych ustaleń organu administracji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że wbrew ustaleniom zawartym w zaskarżonej decyzji Przedsiębiorstwo, składając wniosek o skład celny w S. w dniu 8 grudnia 1990 r., nie dołączyło żadnego "fałszywego" regulaminu, wnosiło tylko o rozszerzenie wydanego wcześniej zezwolenia na bazę magazynową w S. Ponadto wskazano, że przepisy prawa celnego i ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324/ nie wymagają dołączenia do wniosku o wydanie zezwolenia regulaminów działalności, gdyż w przypadku składów celnych można regulamin uzyskać dopiero po otrzymaniu zezwolenia. Regulamin mógł być dopiero konsekwencją wcześniej uzyskanego zezwolenia na prowadzenie składu celnego. Do wniosku dołączono regulamin jako wzór, w celu zorientowania Głównego Urzędu Ceł, że Przedsiębiorstwo zna zagadnienia składów celnych.
W odpowiedzi na skargi Prezes Głównego Urzędu Ceł wnosił o ich oddalenie, podając, że J-kie Przedsiębiorstwo Budownictwa Miejskiego naruszyło warunki określone w zezwoleniu na założenie i prowadzenie składu celnego, przyjęło towary do nie istniejącego składu w S. i przez to stało się niewiarygodne jako podmiot mogący prawidłowo i rzetelnie wypełniać obowiązki celne.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik strony skarżącej sprecyzował wnioski skarg, domagając się uchylenia zaskarżonych decyzji ewentualnie stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Rozpoznając skargi, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargi zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżone decyzje Prezesa Głównego Urzędu Ceł zostały wydane z naruszeniem prawa.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowi art. 35 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne /Dz.U. nr 75 poz. 445 ze zm./. Przepis ten uzależnia zakładanie i prowadzenie składów celnych od uzyskania zezwolenia wydanego przez Prezesa Głównego Urzędu Ceł i stanowi, że do zezwoleń stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324/; rozdział ten określa zasady udzielania, odmowy udzielenia i cofania koncesji /zezwolenia/, postanawiając w art. 20 ust. 4, że w koncesji /zezwoleniu/ organ uprawniony do wydania koncesji może określić podstawowe warunki wykonywania działalności gospodarczej. Sankcją za niewypełnienie warunków określonych w koncesji, stosownie do art. 22 ust. 1 tej ustawy o działalności gospodarczej, jest możliwość cofnięcia koncesji.
W zezwoleniu nr 112 z dnia 13 lutego 1990 r. na założenie i prowadzenie składu celnego przez skarżące Przedsiębiorstwo Prezes Głównego Urzędu Ceł zawarł warunek, że "ewidencja przechowywania towarów oraz regulamin prowadzenia składu celnego zostaną uzgodnione z Urzędem Celnym w Z.", i zaskarżona decyzja z dnia 25 lipca 1991 r., cofającą zezwolenie nr 112, powołuje się na niewypełnienie przez stronę skarżącą tego warunku, jak również na zobowiązanie się przez stronę skarżącą do przyjęcia do nie istniejącego składu celnego przy ul. W. nr 150 w J. G. masek przeciwgazowych.
Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie było podstaw faktycznych i prawnych uzasadniających cofnięcie wydanego zezwolenia. Przede wszystkim należy wskazać, że zezwolenie nr 112, nakładające na stronę skarżącą obowiązek uzgodnienia z Urzędem Celnym ewidencji przechowywania towarów oraz regulaminu prowadzenia składu celnego, nie wskazywało terminu, w którym uzgodnienie to miało nastąpić. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, udzielenie zezwolenia na założenie i prowadzenie składu celnego pod warunkiem uzgodnienia z właściwym urzędem celnym ewidencji przechowywania towarów oraz regulaminu prowadzenia składu celnego, bez zakreślenia stronie terminu, w którym to uzgodnienie ma być dokonane, oznacza, że warunek ten /uzgodnienie z urzędem celnym/ musi być spełniony najpóźniej przed faktycznym rozpoczęciem działalności gospodarczej, o której mowa w zezwoleniu. W toku postępowania administracyjnego strona skarżąca twierdziła, że do czasu wydania zaskarżonej decyzji cofającej zezwolenie nr 112 Skład Celny w J. G. przy ul. W. nr 150 nie rozpoczął działalności gospodarczej, gdyż od chwili uzyskania zezwolenia, to jest od dnia 13 lutego 1990 r., podejmowane były działania zmierzające do uzyskania koncesji Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą, upoważniającej do świadczenia usług agencyjnych i przedstawicielskich na rzecz kontrahentów zagranicznych. Był to bowiem jeden z warunków prowadzenia składu celnego, określony w zezwoleniu nr 112. Dopiero w grudniu 1990 r. zostały sfinalizowane starania o uzyskanie koncesji i Przedsiębiorstwo miało przystąpić do uzgodnienia z Urzędem Celnym w Z. ewidencji towarów i regulaminu prowadzenia składu celnego, podejmując jednocześnie działania związane z uzyskaniem opinii o lokalizacji i warunkach technicznych składowania towarów.
Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do ustalenia, że skład celny w J. G. przy ul. W. nr 150 prowadził działalność gospodarczą mimo niespełnienia warunków określonych w zezwoleniu.
W szczególności brak jest podstaw do twierdzenia, że J-kie Przedsiębiorstwo Budownictwa Miejskiego przyjęło maski przeciwgazowe do składu celnego w J. G. przy ul. W. nr 150. Z treści umowy złożonej w postępowaniu przed Sądem, zawartej w dniu 17 stycznia 1991 r. pomiędzy Przedsiębiorstwem a Centralą Produkcyjno-Handlową "D.", wynika, że Przedsiębiorstwo zobowiązało się przyjąć maski gazowe na przechowanie w magazynach w S., nie zaś w składzie celnym w J. G. przy ul. W. nr 150. W sprawie jest bezsporne, że przechowywanie tych masek odbywało się w S. pod dozorem celnym Urzędu Celnego w Z., a więc za wiedzą i zgodą tego Urzędu. Zarzut, że Przedsiębiorstwo przyjęło wobec firmy "D." zobowiązanie składowania towarów w składzie celnym w J. G. przy ul. W. nr 150, nie znajduje potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym.
Skoro więc skład celny w J. G. przy ul. W. nr 150 nie rozpoczął działalności gospodarczej, o której mowa w zezwoleniu nr 112, nie można postawić stronie skarżącej zarzutu naruszenia art. 35 prawa celnego przez niedopełnienie warunku uzgodnienia z Urzędem Celnym w Z. ewidencji przechowywania towarów i regulaminu prowadzenia składu celnego.
Z tych względów decyzja Prezesa Głównego Urzędu Ceł, cofająca zezwolenie na założenie i prowadzenie składu celnego w J. G. przy ul. W. nr 150, podlega uchyleniu, jako wydana z naruszeniem prawa materialnego przez błędną jego wykładnię /art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa/.
Oceniając zgodność z prawem decyzji Prezesa Głównego Urzędu Ceł o odmowie wydania zezwolenia na założenie i prowadzenie przez J-kie Przedsiębiorstwo Budownictwa Miejskiego składu celnego w S., Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 35 prawa celnego oraz art. 20 ust. 5 cytowanej ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej. Stosownie do treści tych przepisów odmowa wydania zezwolenia na prowadzenie składu celnego może nastąpić tylko w razie ustalenia, że po stronie ubiegającego się o wydanie koncesji występują negatywne przesłanki wymienione w tych przepisach. Przepis art. 35 prawa celnego bowiem stanowi, że do zezwoleń stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 3 cytowanej ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej, przy czym odmowa wydania zezwolenia, jego cofnięcie lub ograniczenie zakresu działania w stosunku do wniosku może nastąpić także wówczas, gdy lokalizacja składu, stan pomieszczenia, w którym ma być lub jest prowadzony skład celny, albo stan wyposażenia tego pomieszczenia uniemożliwiają lub znacznie utrudniają organom celnym sprawowanie dozoru celnego lub kontroli celnej. Przepisy prawa celnego więc nie przewidują żadnych ograniczeń w zakresie udzielania zezwoleń na prowadzenie składów celnych poza wymienionymi w art. 35 prawa celnego oraz określonymi w rozdziale 3 cytowanej ustawy o działalności gospodarczej.
Przepis art. 20 ust. 5 tej ustawy stanowi, że organ koncesyjny może odmówić udzielenia koncesji lub ograniczyć zakres i przedmiot działalności gospodarczej w stosunku do wniosku o udzielenie koncesji ze względu na zagrożenie ważnego interesu gospodarki narodowej, obronności lub bezpieczeństwa państwa. Zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do ustalenia, że wystąpiły przesłanki negatywne, uzasadniające odmowę udzielenia koncesji na prowadzenie składu celnego w S., a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie powołuje się na wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 35 prawa celnego i art. 20 ust. 5 powyższej ustawy o działalności gospodarczej.
Przepisy dopuszczające odmowę udzielenia koncesji, jako stanowiące wyjątek od zasady wolności i równości podmiotów gospodarczych wyrażonej w ustawie o działalności gospodarczej, nie mogą być interpretowane w drodze wykładni rozszerzającej Uchybienia strony skarżącej w innym postępowaniu, dotyczącym zezwolenia na założenie składu celnego w J. G., nie mogą prowadzić do odmowy wydania zezwolenia na założenie składu celnego w S. W szczególności dołączenie do wniosku o wydanie zezwolenia regulaminu składu celnego innego przedsiębiorstwa nie daje w okolicznościach niniejszej sprawy podstaw do ustalenia, że nastąpiło sfałszowanie dokumentu i że udzielenie Przedsiębiorstwu zezwolenia na prowadzenie składu celnego stanowi zagrożenie ważnego interesu gospodarki narodowej, obronności lub bezpieczeństwa państwa.
Przepisy prawa celnego i cytowanej ustawy o działalności gospodarczej nie wymagają dołączenia do wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie składu celnego regulaminu działalności Dołączenie do wniosku w sprawie objętej zezwoleniem nr 112 regulaminu innego przedsiębiorstwa nie mogło mieć również wpływu na treść decyzji w sprawie zezwolenia na założenie składu celnego w J. G. Organ wydający zezwolenie nr 112 nie traktował dołączonego do wniosku regulaminu jako uzgodnionego regulaminu składu celnego, gdyż w zezwoleniu tym zobowiązał skład celny do uzgodnienia regulaminu z Urzędem Celnym w Z. Regulamin ten więc nie mógł być uzgodniony z Urzędem Celnym w Z. przed wydaniem zezwolenia na założenie składu celnego.
Skoro więc w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na założenie i prowadzenie składu celnego w S. nie ustalono, że zachodzą przesłanki negatywne uzasadniające odmowę wydania koncesji, a decyzja powołuje się na okoliczności mające związek z innym wnioskiem skarżącego Przedsiębiorstwa i postępowaniem w innej sprawie /o wydanie zezwolenia na założenie składu celnego w J. G. przy ul. W. nr 150/, przeto zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 Kpa. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 208 Kpa.