Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem Izba Skarbowa w W. utrzymała w mocy postanowienie Urzędu Skarbowego W.-P. z dnia 18.03.1998 r. oddalające zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym wszczętym na podstawie tytułu egzekucyjnego wystawionego przez Urząd Skarbowy W.-P. na polecenie Ministra Finansów. Tytuł dotyczył należności w kwocie 3.318,38 zł wraz z odsetkami /następnie ograniczonej przez potrącenie/. Była to kwota jaką w imieniu Skarbu Państwa Minister Finansów wypłacił Państwowemu Bankowi Kredytowemu w W. z tytułu umowy poręczenia, którą w dniu 9.11.1990 r. zawarł z tym Bankiem dla zagwarantowania zwrotu pożyczki zaciągniętej przez WZR "R." w W. w kwocie 19.107.000.000 zł /przed denominacją/.
Następca prawny przedsiębiorstwa państwowego "R." - Centrum Naukowo-Produkcyjne EP "R." S.A. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 33 pkt 1 i 2, art. 34 par. 2 i art. 35 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /t.j. Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./, art. 7, art. 77 Kpa i art. 118 Kc.
Niezgodna z prawem była odmowa umorzenia lub zawieszenia postępowania egzekucyjnego, gdyż zawierając umowę poręczenia kredytu Minister Finansów nie miał do tego podstaw prawnych.
Nie stanowiły takiej podstawy uchwały Rady Ministrów (...) i (...), gdyż pierwsza wydana została z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego a druga nie dotyczyła "R.".
Zgodnie z uchwałą (...), nie uchyloną, Minister Finansów miał udzielić "R." dotacji budżetowej na sfinansowanie inwestycji centralnej nie poręczać pożyczkę.
Minister Finansów nie był upoważniony działając jako podmiot prawa cywilnego do zawierania umów jakich nie przewidywała ustawa o urzędzie Ministra Finansów (...) /t.j. Dz.U. 1994 nr 106 poz. 511/. Kompetencje takie zawierała dopiero ustawa z dnia 21 czerwca 1996 r. /Dz.U. nr 106 poz. 489/.
Z racji możliwości pobierania prowizji od umów poręczenia zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 8 maja 1997 r. o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne /Dz.U. nr 79 poz. 484 ze zm./ działalność Ministra Finansów w tym zakresie była działalnością gospodarczą a co za tym idzie roszczenie o zwrot sumy wypłaconej z tytułu poręczenia podlega trzyletniemu przedawnieniu. Ponadto spłata dokonana przez poręczyciela ma charakter świadczenia okresowego i z tego powodu roszczenie uległo przedawnieniu również po okresie 3 lat.
Izba Skarbowa wniosła o oddalenie skargi. Powołała się na art. 29 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /cyt. wyżej/ nie pozwalający na badanie zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Podstawą prawną do egzekwowania należności Skarbu Państwa na drodze postępowania egzekucyjnego w administracji stanowi art. 44 cyt. ustawy o poręczeniach udzielanych przez Skarb Państwa (...) z dnia 8 maja 1997 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Dla uznania zasadności wniesionej skargi niezbędnym było zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, w sposób wykraczający poza granice skargi /art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Wierzyciel w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, którego sprawa dotyczy - reprezentujący Skarb Państwa Minister Finansów zasadnie twierdzi, iż w umowie poręczenia z dnia 9.11.1990 r. zawartej pomiędzy Nim a Powszechnym Bankiem Kredytowym w W. występował jako państwowa osoba prawna realizująca wynikającą z art. 353[1] Kc zasadę swobody umów. Należność pieniężną, której wykonania domaga się w drodze egzekucji administracyjnej, wyprowadza on z faktu nabycia wierzytelności od Banku wobec spłacenia poręczonego kredytu /art. 518 par. 1 Kc/. Z powyższego w sposób niekwestionowany przez żadną ze stron wynika, że egzekwowana należność jest roszczeniem cywilnoprawnym.
Regułą wynikającą z art. 2 par. 1 Kpc jest, że sprawy cywilne rozpoznawane są przez sądy powszechne. Wyjątkiem od tej zasady jest właściwość sądów szczególnych /art. 2 par. 1 Kpc/ ewentualnie innych organów z mocy szczególnych przepisów /art. 2 par. 3 Kpc/. Odnośnie dochodzonej przez Ministra Finansów należności z tytułu przejętej wierzytelności pożyczkodawcy takich przepisów brak. W szczególności nie jest takim przepisem art. 44 ustawy z dnia 8 maja 1997 r. o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne /Dz.U. nr 79 poz. 484/. Normę tę zarówno wierzyciel jak i organy egzekucyjne rozpoznające zarzuty w obu instancjach interpretują jako upoważnienie do zastosowania egzekucji administracyjnej wierzytelności Skarbu Państwa powstałych z tytułu wykonania umowy poręczenia bezpośrednio z przepisu prawa. W ocenie Sądu jego treści interpretować w ten sposób nie można. Odsyłając na drogę regulacji w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./ nie przesądza on sposobu indywidualnej konkretyzacji świadczenia podlegającego egzekucji, a co za tym idzie podstawy wniosku o wszczęcie egzekucji. Wskazać w tym miejscu należy, iż powołana ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym przewiduje stosowanie egzekucji administracyjnej do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień administracyjnych lub bezpośrednio z przepisu prawa /art. 3/, ale także do obowiązków wynikających z decyzji, postanowień i orzeczeń innych organów, w tym przede wszystkim sądów /art. 4/, gdy przepis szczególny przewiduje ich wykonanie w trybie administracyjnym.
Takim właśnie przepisem jest art. 44 ustawy z dnia 8 maja 1997 r. o poręczeniach (...) cyt. wyżej i do tego ogranicza się jego funkcja. Nie modyfikuje on sposobu rozpoznawania spraw cywilnych, a w szczególności ich rozstrzygania w sposób dający podstawę do prowadzenia egzekucji. Powyższe potwierdza treść art. 26 par. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym stanowiący, że do egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających z orzeczeń sądowych tytułem wykonawczym jest orzeczenie sądowe zaopatrzone w klauzulę wykonalności.
Przeciwko przyjętej w zaskarżonym postanowieniu konstrukcji prowadzenia egzekucji bezpośrednio z przepisu prawa przemawia przede wszystkim art. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Przepis ten zawęża stosowanie egzekucji administracyjnej do obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisu prawa wyłącznie do zakresu administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego. Jak wyżej wskazano egzekwowane w omawianym postępowaniu świadczenie ma charakter cywilnoprawny a nie administracyjny. Z przepisem tym koresponduje art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 8 maja 1997 r. o poręczeniach (...) obligując Ministra Finansów do wykonywania czynności zmierzających do odzyskania kwot zapłaconych z tytułu wykonania umowy poręczenia, wskazuje, że ma się to odbywać na zasadach, warunkach i w trybie określonym w innych ustawach. Dla roszczenia cywilnoprawnego ustawą taką jest kodeks postępowania cywilnego regulujący zasady i tryb dochodzenia tego rodzaju roszczeń jak przejęta z tytułu zapłaty poręczonego kredytu wierzytelność wobec kredytobiorcy.
Na nieprawidłowość przyjętego trybu prowadzenia egzekucji wskazuje sam przebieg postępowania administracyjnego dotyczącego rozpoznania zarzutów zgłoszonych przez skarżące CNPEP "R." S.A. Nie analizując zasadności zarzutu dotyczącego skuteczności umowy poręczenia zawartej 9 listopada 1990 r. przez Ministra Finansów z uwagi na zakres jego kompetencji stwierdzić należy, iż nie został on w żadnym trybie rozważony. Strona podniosła go jako zarzut w postępowaniu egzekucyjnym. Izba Skarbowa, nie bez racji, podnosi w tej kwestii wynikający z art. 29 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym zakaz badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym przez organ egzekucyjny. Powyższe w sposób praktyczny uwidacznia skutki braku postępowania rozpoznawczego co do zasadności domagania się przez Ministra Finansów zwrotu kwoty wypłaconej Państwowemu Bankowi Kredytowemu w W. Po rozważeniu powyższych aspektów sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że art. 44 ustawy z dnia 8 maja 1997 r. o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne /Dz.U. nr 79 poz. 484 ze zm./ nie daje podstaw podmiotowi reprezentującemu Skarb Państwa do wystawienia tytułu wykonawczego bezpośrednio z przepisu prawa na wierzytelności wynikające z tytułu wykonania umowy poręczenia lub gwarancji.
W zaistniałej sytuacji, po zgłoszeniu przez zobowiązanego zarzutów, organ egzekucyjny był zobowiązany umorzyć postępowanie egzekucyjne w oparciu o art. 59 par. 1 pkt 7 w zw. z art. 33 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym jako niedopuszczalne wobec braku właściwego tytułu wykonawczego, który z mocy art. 26 tej ustawy jest podstawą prowadzenia egzekucji administracyjnej.
Wobec stwierdzenia naruszenia przez organ egzekucyjny wskazanych wyżej przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o NSA /cyt. wyżej/. Orzeczenie o kosztach oparte zostało na art. 55 ust. 1 tej ustawy.