Uzasadnienie
Komenda Rejonowa Policji w O. poinformowała Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny /UFG/, iż w trakcie kontroli drogowej w dniu 22 marca 1998 r. stwierdzono, iż Adam Tomasz G. kierujący pojazdem marki PF 125p. (...) nie okazał dokumentu potwierdzającego zawarcie w 1998 r. umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadacza pojazdu. W związku z powyższym UFG po uprzednim ustaleniu, że samochód powyższy został nabyty przez Zygmunta G. - ojca Adama - w dniu 29 października 1997 r., dwoma wezwaniami do zapłaty z dnia 18 września 1998 r., doręczonymi w dniu 8 października 1998 r., wezwał do zapłaty opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych w kwotach 2.000 zł za 1997 r. i 3.200 zł za 1998 r.
Z akt sprawy nie wynika aby Z. G. był powiadomiony o prowadzonym postępowaniu, bądź wezwany do zapoznania się z aktami sprawy. Wezwania zaś, jak podano, nie podlegają zaskarżeniu w trybie instancyjnym i są ostateczne. Brak też w nich jakiejkolwiek wzmianki o możliwości skierowania sprawy na drogę sądową. Po otrzymaniu wezwań Z. G. w pismach z dnia 20 października i 24 listopada 1998 r. podał, że rzeczywiście nie zapłacił składki za okres 28 listopada 1997 r. - 27 listopada 1998 r., zaś żądanie zapłaty składki za 1998 r. w sytuacji, gdy samochód ten w dniu 16 marca 1998 r. darował synowi, który z kolei samochód ten w dniu 10 kwietnia 1998 r. sprzedał, jest bezpodstawne. W pismach tych nadmieniono, iż samochód ten nie był dopuszczony do ruchu.
Z akt sprawy wynika, że w 2000 r. była prowadzona egzekucja administracyjna zobowiązań Z. G. wobec UFG z wynagrodzenia za pracę oraz, że w postępowaniu tym było wydane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. w dniu 17 maja 2000 r. postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W dniu 19 marca 2001 r. wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo datowane na 15 marca 2001 r. zatytułowane "skarga na działanie Funduszu naruszające obowiązujące prawo". W uzasadnieniu zarzucono, iż wystawienie wezwania do zapłaty i to bez prawa zaskarżenia tego wezwania jest niezgodne z obowiązującymi w Polsce normami prawnymi i narusza prawo o dwuinstancyjności postępowania.
Ponadto ponowiono argumentację zawartą w dwóch pismach /z października i listopada/ 1998 r., iż samochód nie był dopuszczony do ruchu i w dniu kontroli nie był już własnością skarżącego oraz, że jego zdaniem nie dopełnił obowiązku ubezpieczenia jedynie w 1997 r. Na zakończenie Z. G. podał, iż wobec tego, iż żadna instytucja nie chciała rozpatrzyć jego sprawy nie czuje się związany terminami do złożenia skargi. Na żądanie Sądu skarżący wyjaśnił, iż jego skarga dotyczy czynności wymienionych w art. 16 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 16 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, a naruszenie prawa polega na nałożeniu obowiązków na niego w sposób niezgodny z Kpa.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie wyrażając pogląd, iż w odniesieniu do UFG nie mają zastosowania ani przepisy Kpa ani też Ordynacji podatkowej, gdyż Fundusz został powołany ustawą z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej /t.j. Dz.U. 1996 nr 11 poz. 62/, która ma w stosunku do powyższych aktów prawnych charakter lex specialis. Tak, więc stosownie do przepisu art. 90e ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej osoba fizyczna lub prawna, która nie dopełniła obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych za szkody powstałe w związku z ruchem tych pojazdów, jest obowiązana wnieść opłatę. Opłata za rok kalendarzowy ustalana jest przez UFG w wysokości trzykrotnej średniej podstawowej rocznej składki ubezpieczeniowej, obowiązującej 30 września roku poprzedzającego rok kontroli, w zakładach ubezpieczeń, których udział w rynku ubezpieczeń obowiązkowych przekracza 5 procent. Należności z tytułu opłaty podlegają egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Problematyka właściwości do rozpoznawania spraw związanych z ustalaniem opłat przez UFG, z tytułu niedopełnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego i w ogóle charakteru tego typu spraw /sprawa cywilna - czy też sprawa administracyjna/ budziła wiele kontrowersji ze względu na brak precyzyjnego określenia tej problematyki w ustawie o działalności ubezpieczeniowej. Problematyką tą wreszcie zajął się Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 18 kwietnia 2000 r. K 23/99 wyraził pogląd, iż z treści art. 90e ust. 1a ustawy o działalności ubezpieczeniowej, a w szczególności ze sformułowania "Fundusz ustala opłatę", mając przy tym na względzie, iż podstawa do wniesienia opłaty nie wynika ze stosunku cywilnoprawnego, ale wprost z ustawy, iż chodzi o władczą czynność o cechach zbliżonych do regulacji administracyjnoprawnej. Stanowisko takie ma oczywiście określone konsekwencje praktyczne.
Skoro, bowiem sprawa ustalenia opłaty ma cechy zbliżone do regulacji administracyjnoprawnej czy też wręcz ma charakter administracyjnoprawny, to mając na względzie treść art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP sprawa ta powinna być załatwiona w określonym trybie z możliwością skorzystania z drogi sądowej do ewentualnego dochodzenia swoich praw przez zobowiązanych do uiszczenia opłaty.
W tych warunkach nie można zgodzić się z odpowiedzią na skargę, iż UFG rządzi się jedynie przepisami ustawy o działalności ubezpieczeniowej, a że ustawa ta nie określa zasad postępowania ani też nie odsyła do takich zasad np. do Kpa, to rządzi się prawami ustalonymi przez siebie. Stanowisko to jest z gruntu błędne. Skoro, bowiem UFG realizuje zadania wynikające z ustawy /art. 90e ust. 1/ o charakterze władczym, to w tym zakresie Fundusz działa jako inny podmiot powołany z mocy prawa do załatwienia spraw administracyjnych /art. 1 pkt 2 Kpa/. Fundusz utworzony został ustawą o działalności ubezpieczeniowej /art. 51 i następne/.
Z powołanych przepisów wynika, że Fundusz ma osobowość prawną i prowadzi działalność gospodarczą, nie jest więc organem administracji państwowej, lecz jedynie wykonuje z tego zakresu pewne funkcje. Reasumując, więc dotychczasowe rozważania, Fundusz jest samodzielną jednostką gospodarczą, wykonującą w zakresie określonym w ustawie zadania z zakresu administracji państwowej. W tym też zakresie, o ile przepisy szczególne /ustawa o działalności ubezpieczeniowej/ nie stanowią inaczej, powinny znaleźć zastosowanie przepisy Kpa i w dalszej kolejności przepisy ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 238 ze zm./. Zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy Sąd orzeka w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, z tym jednak, że w sytuacji gdy ustawa nie przewiduje środków odwoławczych, w sprawie będącej przedmiotem skargi, należy przed wniesieniem skargi do Sądu zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa; skarga może być wniesiona po upływie 30 dni od dnia doręczenia wezwania.
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należało przyjąć, iż "ustalanie opłaty", o której mowa w art. 90e ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej należy do spraw, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, a że przy tym ustawa nie przewiduje aby od tego typu "wezwań do zapłaty" przysługiwało odwołanie, to w sprawie miał także zastosowanie także art. 34 ust. 3 ustawy o NSA. Z akt sprawy nie wynika aby skarżący zwracał się do UFG z żądaniem do usunięcia naruszenia prawa. Należało więc uznać, że skarga do Sądu jest przedwczesna i stosownie do art. 27 ust. 2 ustawy o NSA skargę odrzucić, jako niedopuszczalną.
Należało mieć jednak także na względzie, że w skierowanych do skarżącego "wezwaniach do zapłaty" brak było pouczenia o środkach zaskarżenia /art. 107 par. 1 Kpa/. Z kolei zaś brak pouczenia czy też błędne pouczenie o środkach zaskarżenia nie może stronie szkodzić /art. 112 Kpa/. Strona skarżąca powinna więc, po otrzymaniu niniejszego postanowienia wraz z uzasadnieniem, w terminie 7 dni od otrzymania, zwrócić się do UFG o przywrócenie terminu do wezwania do usunięcia naruszenia prawa i wnieść takie wezwanie określając jego zakres. W razie uznania, że uzyskane stanowisko Funduszu w dalszym ciągu nie jest zgodne z prawem, bądź też gdyby Fundusz takiego stanowiska nie zajął w ciągu 30 dni od daty doręczenia wezwania, przysługiwać będzie skarga do Sądu Administracyjnego.
Ubocznie Sąd nadmienia, że sygnalizowana w piśmie z dnia 18 maja 2001 r. problematyka dotycząca prowadzenia postępowania egzekucyjnego może być przedmiotem skargi do Sądu po wyczerpaniu toku instancji tj. po rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy.