Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 28 listopada 1997 r., III SA 733/97

Sprawa

w sprawie ustalenia dziennych stawek opłaty targowej, terminów płatności oraz sposobu jej poboru.

Teza

Przepis art. 19 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./ pozwala radzie gminy na różnicowanie stawek opłaty targowej m.in. w zależności od położenia targowiska albo rodzaju sprzedawanych towarów.

Sentencja

1. oddala skargę w przedmiocie o częściowe stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy

Uzasadnienie

Partia Kupiecka wniosła o częściowe stwierdzenie nieważności uchwały z 16.1.1997 r. Rady Gminy w sprawie ustalenia dziennych stawek opłaty targowej, terminów płatności oraz sposobu jej poboru.

W uzasadnieniu skargi podano, iż przedmiotową uchwałą wprowadzono 3 strefy targowisk zlokalizowanych na terenie Gminy. Nadto ustalono dzienne stawki opłaty targowej, w zróżnicowanej wysokości, zależnej od strefy, do której zaliczone jest targowisko, rodzaju sprzedawanych artykułów i sposobu sprzedaży.

W ocenie skarżącej partii wymieniona uchwała Rady Gminy naruszała interes prawny kupców prowadzących działalność handlową na targowiskach, ustanawiała bowiem opłaty targowe w wysokości uciążliwej oraz uzasadniającej twierdzenie o stosowaniu przez Gminę W. zabronionych praktyk monopolistycznych.

Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym /Dz.U. 1995 nr 80 poz. 405 ze zm./ zabronione jest narzucanie uciążliwych warunków umów, przynoszących podmiotowi gospodarczemu narzucającemu te warunki nieuzasadnione korzyści. Art. 7 ust. 1 pkt 3 zakazuje zaś podmiotom gospodarczym pobieranie nadmiernie wygórowanych cen.

Skarżąca wywodziła, że wymienione kryteria spełnia Gmina, gdyż prowadzi działalność gospodarczą i zajmuje w obrocie gospodarczym pozycję monopolistyczną, gdyż przysługują jej prawa właściciela zdecydowanej większości terenów i lokali użytkowych. Wskazywała także, iż korzystanie przez kupców z targowiska tworzy pomiędzy nimi a Gminą swoisty stosunek prawny, będący de facto umową w rozumieniu powołanej ustawy.

Zdaniem skarżącej partii opłaty targowe mają charakter czynszów pobieranych przez właściciela gruntu. W jej ocenie są to czynsze nadmiernie wygórowane. Podnoszono również zarzut naruszenia art. 19 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./. Z powołanego przepisu nie wynika bowiem, aby stawki opłaty targowej mogły być ustalone przez gminę w różnej wysokości dla różnych kategorii targowisk /np. znajdujących się w różnych strefach, ustalonych przez gminę/. Powołano się w tym zakresie na wyrok NSA z dnia 23 września 1993 r., SA/Gd 1058/93 /OSP 1995 z. 3 poz. 53/.

Partia Kupiecka podnosiła dodatkowo zarzut naruszenia art. 1 i art. 67 ust. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426/, a więc zasadę państwa prawnego oraz równości obywateli wobec prawa.

W odpowiedzi na skargę Gmina wnosiła o oddalenie skargi.

W jej uzasadnieniu wskazywano, że zaskarżoną uchwałą Rada Gminy nie wykracza poza granice umocowania zawartego w art. 19 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Stwierdzono, że zarzut praktyk monopolistycznych, podniesiony w skardze, tak z uwagi na rodzaj podmiotu jakim jest gmina, jak i na rodzaj postępowania, w jakim zostały zgłoszone skargi, zdaniem Gminy jest bezzasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Art. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych określa obowiązek podatkowy między innymi w opłacie targowej. Obowiązek podatkowy jest kategorią ogólną, którego konkretyzację stanowi zobowiązanie podatkowe. Wynika to z brzmienia przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych /Dz.U. 1993 nr 108 poz. 486 ze zm./. Niewątpliwe jest więc, że opłata targowa wedle powołanych przepisów prawa stanowi rodzaj podatku od handlu prowadzonego na targowiskach. Stanowi ona zobowiązanie do uiszczenia na rzecz gminy określonego świadczenia pieniężnego. Z tego względu opłata targowa nie może być inaczej traktowana jak zobowiązanie o publicznoprawnym, a nie cywilnoprawnym charakterze, zarówno wobec jednostronnego charakteru tego świadczenia, jak i braku równorzędności podmiotów tego stosunku /gmina-osoba dokonująca sprzedaży na targowiskach/.

Chybiony jest zatem zarzut, że opłata targowa ma de facto charakter czynszu. Twierdzenie to byłoby zasadne tylko wtedy, gdyby stosunek prawny łączący gminę i sprzedającego na targowisku miał charakter cywilnoprawny, byłby rodzajem umowy. Jak wyżej wykazano, tak jednak nie jest. Gmina, ustalając stawki podatku, jakim jest opłata targowa, nie występuje jako podmiot gospodarczy, a jako organ samorządu terytorialnego, któremu na podstawie przepisów ustawowych przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy /art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym z dnia 8 marca 1990 r. /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.

Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej tak określony zakres uprawnień prawotwórczych gminy oznacza, że tylko ustawowo można uprawnienia te ograniczyć. Nie mogą nadto być one zawężone w drodze interpretacji prawa. Ograniczenia takie powinny w sposób jednoznaczny i wyraźny wynikać z przepisów ustaw zawierających uprawnienia do stanowienia prawa stanowionego przez gminy.

Odmienne rozumienie powołanego przepisu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym prowadziłoby do ewidentnego naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej zarówno w przepisach konstytucyjnych, obowiązujących w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały, jak i w art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Ponadto narażałoby organy na działania o charakterze nie zawsze prawnym oraz zawężała zakres swobody stanowienia prawa przez gminę.

W sprawie niniejszej upoważnienie dla Rady Gminy do podjęcia zaskarżonej uchwały w przedmiocie opłaty targowej stanowił przepis art. 19 ust. 1 pkt a, pkt 2 i 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Jedyne ograniczenie, jakie ustawodawca zawarł w powołanej ustawie w zakresie określenia wysokości opłaty targowej polega na tym, że stawka opłaty targowej nie może przekroczyć 344,63 zł dziennie. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że ustawodawca pozbawił radę gminy możliwości zróżnicowania stawek opłaty w zależności od położenia targowiska /strefy targowisk/, rodzaju sprzedawanych towarów i sposobu sprzedaży.

W ocenie NSA tak ustalone stawki opłaty targowej uwzględniają zróżnicowanie możliwości uzyskiwania przychodów i zysków sprzedających na różnych targowiskach. Nie narusza to konstytucyjnych zasad równości wobec prawa ani sprawiedliwości społecznej.

W zakresie zobowiązań podatkowych, których jedną z form jest opłata targowa, zasada równości wobec prawa nie może być stosowana w sposób mechaniczny. Przy takim rozumieniu tej konstytucyjnej zasady wszyscy obywatele powinni płacić jednakowe podatki i opłaty na rzecz Skarbu Państwa lub gminy. Niedopuszczalne byłoby nie tylko zróżnicowanie stawek opłaty targowej na terenie gminy, ale również między sąsiednimi gminami lub gminami na terenie państwa.

Realizacja tak interpretowanej zasady równości powinna zatem polegać na ustaleniu jednolitej stawki opłaty targowej na terenie całego państwa. Tak jednak ustawodawca w art. ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie postąpił. Wydaje się, iż jego zamiar był odmienny. Określając tylko górną granicę stawki dziennej opłaty targowej nie pozbawiono, zdaniem NSA, rad gmin możliwości ustalania tych stawek przy uwzględnieniu warunków ekonomicznych i handlowych sprzedaży prowadzonej na różnie położonych targowiskach, w różny sposób i co do odmiennych asortymentów sprzedawanych towarów. Tak też uczyniono w zaskarżonej uchwale Rady Gminy. Zarzuty skargi dotyczące nadmiernej wysokości stawek opłaty targowej ustalonych w zaskarżonej uchwale mają ewidentnie merytoryczny charakter i są nie objęte kontrolą NSA. Sąd ten z mocy art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ jest uprawniony do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, w tym i uchwał organów samorządu terytorialnego.

Mając powyższe na uwadze, NSA nie stwierdzając, aby zaskarżona uchwała Rady Gminy naruszała przepisy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, a w szczególności jej art. 19, był obowiązany do oddalenia skargi w tym zakresie na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o NSA.

W pozostałym zakresie, to jest zarzutów dotyczących praktyk monopolistycznych, skargę jako niedopuszczalną z powodu braku właściwości należało odrzucić na podstawie przepisu art. 27 ust. 2 ustawy o NSA, gdyż sprawy te stosownie do przepisów ustawy o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym należą do właściwości innego sądu.