Uzasadnienie
Rada Powiatu G. w dniu 27 stycznia 1999 r. podjęła uchwałę (...) w sprawie wynagrodzenia dla Starosty G. Ryszarda G. o treści następującej:
"Na podstawie art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 1999 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578/ Rada Powiatu G. uchwala co następuje:
par. 1 - Czas pracy Starosty G. ustala się w wymiarze pełnego etatu.
par. 2 - Wynagrodzenie miesięczne wraz ze wszystkimi składnikami wynikającymi z Kodeksu Pracy wynosić będzie 7.500 zł. par. 3 - Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu.
par. 4 - Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą od 1 stycznia 1999 r."
Powyższa uchwała została doręczona w dniu 2 lutego 1999 r. do Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. W dniu 24 lutego 1999 r. Kolegium tejże Izby podjęło uchwałę (...) w sprawie stwierdzenia nieważności wspomnianej wyżej uchwały Powiatu G. Powołując za podstawę prawną rozstrzygnięcia nadzorczego art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./ oraz powołując art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm./ Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. stwierdziło nieważność Uchwały (...) Rady Powiatu G. z dnia 27 stycznia 1999 r. w sprawie uchwalenia wynagrodzenia dla Starosty G. Ryszarda G. z powodu naruszenia art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 21 poz. 124 ze zm./ oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych /t.j. Dz.U. 1993 nr 111 poz. 493 ze zm./. Kolegium przyjęło, iż uchwala ta została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, a mianowicie:
W świetle art. 2 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 21 poz. 124 ze zm./, starosta jest pracownikiem samorządowym zatrudnionym w ramach stosunku pracy na podstawie wyboru. Czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje organ stanowiący samorządu terytorialnego wobec przewodniczącego zarządu tej jednostki. Przy dokonywaniu tych czynności z zakresu prawa pracy, organ stanowiący powinien dostosować się do wymogów, które istnieją w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych /t.j. Dz.U. 1993 nr 111 poz. 493 ze zm./.
Pracownikom zatrudnionym w ramach stosunku pracy na podstawie wyboru, podobnie jak innym pracownikom samorządowym, przysługuje wynagrodzenie określone według stawki wynagrodzenia zasadniczego właściwej dla danej kategorii zaszeregowania oraz dodatki /funkcyjny, służbowy, za wysługę lat/ w wysokości właściwej dla danego stanowiska.
Zdaniem Kolegium uchwała Rady Powiatu w przedmiotowej sprawie dotknięta jest następującymi wadami:
- Zawiera błędną podstawę prawną, mianowicie zamiast art. 12 ustawy o samorządzie powiatowym winien być podany przepis art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych.
- W paragrafie 2 badanej uchwały wyszczególniono łączną kwotę wynagrodzenia wynikającego z przepisów prawa pracy /w uchwale użyto sformułowania "Kodeks Pracy"/. Tymczasem organ uprawniony do dokonywania czynności w sprawach z zakresu prawa pracy winien w oparciu o przepisy cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych ustalić imiennie poszczególne składniki składające się na globalne wynagrodzenie.
Starostę oraz inne osoby pochodzące z wyboru i zatrudnione na podstawie wyboru należy traktować w zakresie zasad wynagradzania podobnie jak innych pracowników samorządowych. Nie jest zgodne z prawem ustalenie wynagrodzenia któremukolwiek pracownikowi samorządowemu w globalnej kwocie, gdyż jak podano wyżej wynagrodzenie indywidualne składa się ze składników ustalonych w cytowanym rozporządzeniu.
- W paragrafie 3 swojej uchwały Rada Powiatu powierzyła jej wykonanie Zarządowi Powiatu. Tymczasem odpowiedzialnym za wykonanie omawianej uchwały, ze względu na jej zakres regulacji, winien być Przewodniczący Rady jako osoba uprawniona do dokonywania technicznych czynności w sprawach `wnikających z prawa pracy w stosunku do Przewodniczącego Zarządu, w granicach i zakresie ustalonym przez Radę Powiatu.
W dniu 11 marca 1999 r. Zarząd Powiatu G. podjął uchwałę o wniesieniu skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwałę Kolegium RIO.
W skardze Powiatu G. zaskarżonej uchwale zarzucono:
- naruszenie przepisów art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych przez przyjęcie, iż uchwała Rady Powiatu ustalająca wysokość wynagrodzenia dla Starosty jest uchwałą stanowiącą o podstawie do dokonywania wydatków, wskutek czego, że stwierdzenia nieważności uchwały Rady dopuścił się organ nieuprawniony,
- naruszenie przepisów art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 21 poz. 124 ze zm., w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem reformy ustrojowej państwa - Dz.U. nr 162 poz. 1126/ przez przyjęcie, iż Rada Powiatu nie jest uprawniona do ustalenia ogólnej kwoty wynagrodzenia Starosty w sytuacji, gdy przepisy określające zasady ustalania i wypłacania wynagrodzenia członkom zarządu nie były znane z przyczyn nie zależnych od organów samorządu powiatowego.
W uzasadnieniu skargi przytoczono następujące argumenty.
Zaskarżona uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. wydana została na podstawie przepisów art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./. Przepis ten stanowi, iż izba bada uchwały podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych stanowiące o podstawie do dokonywania wydatków.
Istotne dla ustalenia, czy Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej jest władne na podstawie tego przepisu w związku z przepisem art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu jest ustalenie, czy uchwała Rady określająca wysokość wynagrodzenia Starosty Powiatu jest uchwałą w zakresie spraw finansowych stanowiącą o podstawie do dokonywania wydatków.
Powiat działa na podstawie budżetu ustalanego, uchwalanego i wykonywanego w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014/. Zgodnie z przepisami art. 13 tej ustawy wydatki jednostki samorządu terytorialnego są klasyfikowane według działów, rozdziałów i paragrafów zgodnie z klasyfikacją określoną przez Ministra Finansów w rozporządzeniu. W rozumieniu zatem ustawy o finansach publicznych pojęcie "wydatku" odnosi się do określonej grupy klasyfikacyjnej wydatków, a nie do poszczególnego zindywidualizowanego wydatku mieszczącego się w określonym paragrafie wydatków.
Ustalenie wysokości wynagrodzenia Starosty nie jest w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, a także ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych sprawą, "w zakresie spraw finansowych stanowiącą o podstawie do dokonywania wydatków". Ustalenie wynagrodzenia Starosty jest sprawą z zakresy prawa pracy i kompetencje nadzorcze w tym przypadku przysługują wojewodzie, a nie kolegium regionalnej izby obrachunkowej. Uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej została zatem podjęta z naruszeniem prawa.
Uchwała Rady Powiatu G., której Kolegium Regionalne Izby Obrachunkowej nieważność stwierdziło, określała wynagrodzenie miesięczne Starosty w ogólnej miesięcznej kwocie z jednoznacznym ustaleniem, iż jest to wynagrodzenie wraz ze wszystkimi składnikami wynikającymi z Kodeksu Pracy.
Przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 21 poz. 124 w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa - Dz.U. nr 162 poz. 1126/ stanowi, iż czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec przewodniczącego zarządu powiatu dokonuje organ stanowiący powiatu czyli Rada lub w zakresie ustalonym przez radę powiatu w odrębnej uchwale jej przewodniczący.
Ustalenie przez Radę Powiatu ogólnej kwoty miesięcznego wynagrodzenia dla Starosty zgodne jest z wyżej określonymi ustawowymi kompetencjami Rady. Uchwała Rady nie naruszała zatem w tym zakresie prawa.
Brak podziału miesięcznego wynagrodzenia Starosty na poszczególne składniki wynagrodzenia oraz brak ustalenia kategorii zaszeregowania wynikł z braku możliwości dokonania takiego podziału w chwili podejmowania uchwały. Dziennik Ustaw Nr 5 z 1999 r., w którym opublikowane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 stycznia 1999 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych wydany był z datą 19 stycznia. Sesja Rady Powiatu, podczas której podjęta została uchwała o wynagrodzeniu Starosty, odbyła się dnia 27 stycznia 1999 r., czyli ósmego dnia od daty wydania Dziennika Ustaw Nr 5. Podział zatem wynagrodzenia Starosty na składniki w chwili podjęcia uchwały nie był możliwy, a brak określenia wynagrodzenia Starosty jako pracownika, mimo upływu prawie miesiąca jego zatrudnienia, a tym samym nie wypłacanie wynagrodzenia, stanowi rażące naruszenie odpowiednich przepisów kodeksu pracy. Mimo wskazania błędnej podstawy prawnej w uchwale, uchwała Rady Powiatu odpowiada prawu. Podział wynagrodzenia Starosty na poszczególne składniki mógł zostać dokonany w terminie późniejszym, po zapoznaniu się z przepisami rozporządzenia w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych w odrębnej uchwale.
Powierzenie wykonania uchwały Zarządowi Powiatu zgodne jest z przepisami art. 32 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578/. Stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, iż wykonanie uchwały należało powierzyć Przewodniczącemu Rady nie ma oparcia w ustawie i podstawa prawna takiego twierdzenia nie została przez Kolegium wskazana. Zgodnie z przepisami art. 4 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych rada powiatu albo sama dokonuje czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, albo upoważnia w formie uchwały w ustalonym przez siebie zakresie przewodniczącego rady do dokonania tych czynności. Podjęcie przez radę powiatu uchwały dokonującej w stosunku do Starosty czynności w sprawach z zakresu prawa pracy nie jest równoznaczne z treścią uchwały upoważniającej przewodniczącego rady do dokonywania tych czynności. Jeśli rada sama podejmie uchwałę, wówczas jej przewodniczący nie ma co wykonywać, poza oczywiście doręczeniem uchwały - tak jak wszystkich innych uchwał - zarządowi.
Rada Powiatu wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały.
W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w W. wniosła o jej oddalenie wywodząc, iż brak jest podstaw do przyjęcia naruszenia przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, albowiem nie można podzielić argumentów skargi w tym względzie. W odpowiedzi na skargę wyrażony został także pogląd, iż uchwały dotyczące przyznania wynagrodzenia członkom zarządu powiatu podlegają nadzorowi prawnemu regionalnych izb obrachunkowych.
Na rozprawie przed sądem pełnomocnik Rady Powiatu rozszerzyła zarzuty skargi wywodząc, iż Kolegium RIO naruszyło przepis art. 18 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, albowiem strona nie została powiadomiona o posiedzeniu organu nadzorczego i przez to nie mogła uczestniczyć w obronie swego interesu prawnego co do poprawności podjętej przez siebie uchwały.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności rozważyć należało dwa zarzuty skargi związane ze stosowaniem przepisów postępowania przez organ nadzorczy. Pierwszy z nich dotyczy zarzutu wydania rozstrzygnięcia przez organ nieuprawniony. Rada Powiatu wyraziła pogląd, iż uchwały rady powiatu w sprawie przyznania wynagrodzenia członkom zarządu powiatu podlegają nadzorowi prawnemu wojewody.
Takie stanowisko nie jest zasadne.
Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428/ stwierdza w art. 1 ust. 1, iż regionalne izby obrachunkowe są państwowymi organami nadzoru i kontroli gospodarki finansowej podmiotów enumeratywnie w tej ustawie wyliczonych.
Ustawa upoważnia Izby do przeprowadzania kompleksowej kontroli gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego /art. 7 ust. 1/.
W dniu podjęcia uchwały przez Radę Powiatu art. 11 ust. 1 tej ustawy stanowił, iż izba bada uchwały podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych, a w szczególności uchwały stanowiące o podstawie do dokonywania wydatków /pkt 2/. Użyte w tym przepisie słowa "a w szczególności" oznaczają, iż art. 11 ust. 1 ustawy nie zawiera zamkniętego katalogu uchwał podejmowanych przez organy samorządowe "w zakresie spraw finansowych".
Sąd w składzie rozpoznającym sprawę wyraża pogląd, iż do takich uchwał należy uchwała rady powiatu w sprawie przyznania wynagrodzenia dla starosty.
Należy dodać, iż ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm./ w art. 76 ust. 1 stanowi, iż nadzór nad działalnością powiatu w zakresie spraw finansowych sprawuje regionalna izba obrachunkowa.
W literaturze przedmiotu podkreśla się, iż nadzorem określonym w art. 76 ustawy objęte są, z zasady wszystkie uchwały rady powiatu i zarządu powiatu, chyba że określona uchwała wywołuje jedynie skutki w sferze prawa cywilnego lub prawa pracy i nie posiada żadnych cech aktu z zakresu administracji publicznej /R. Klyszcz; Ustawy o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa; Komentarz, Oficyna Wydawnicza "Unimex", Wrocław 1999 str. 105.
Wbrew stanowisku skarżącego, uchwała o przyznaniu wynagrodzenia dla starosty nie dotyczy jedynie sfery prawa pracy, albowiem to wynagrodzenie nie może być kształtowane dowolnie i nie pozostaje poza sferą finansów publicznych.
Podkreślenia wymaga, iż stosownie do art. 28 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014/ wydatki publiczne modą być ponoszone na cele i w wysokości ustalonej w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego przy czym uchwała budżetowa takiej jednostki określa wydatki budżetu w podziale na działy i rozdziały klasyfikacji wydatków z wyodrębnieniem wynagrodzeń i pochodnych od wynagrodzeń /art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. "a" ustawy/.
Powołane wyżej przepisy ustawy o finansach publicznych utwierdzają Sąd, w przekonaniu, iż organem nadzoru w zakresie kontroli uchwał organów samorządu terytorialnego w sprawie przyznania wynagrodzeń dla członków zarządu jest regionalna izba obrachunkowa.
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 18 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż przepis ten statuuje prawo do uczestniczenia przedstawiciela organu samorządu terytorialnego w posiedzeniu kolegium izby, na którym jest rozpatrywana sprawa legalności uchwały w sprawach finansowych.
Powyższy przepis stanowi realizację ogólnej zasady czynnego udziału stron w postępowaniu przed organem administracji publicznej, wyrażonej w art. 10 Kpa. Obowiązek dopełnienia powinności organu określonej w art. 18 ust. 3 ustawy ma istotne znaczenie dla obrony interesów strony, zwłaszcza w sytuacji gdy izba zamierza stwierdzić nieważność badanej przez siebie uchwały.
W rozpatrywanej sprawie Rada Powiatu podniosła w skardze szereg kwestii, które mogły mieć znaczenie przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały Izby.
Wśród tych kwestii do rozważenia, wchodził niewątpliwie problem, czy wadliwie powołana podstawa prawna uchwały stanowi istotne albo nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 11 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.
Biorąc zatem pod uwagę zarzut naruszenia art. 10 Kpa w związku z art. 18 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych należało stwierdzić, iż zaskarżona uchwała zapadła z obrazą przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 24 ust. 2 oraz art. 55 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji.