Uzasadnienie
Komitet Organizacyjny Towarzystwa P.Ż. pismem z dnia 15 października 1990 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych z wnioskiem "o uchylenie decyzji" Urzędu Wojewódzkiego w P. z dnia 23 września 1949 r. nr SPS III-3/211/49 w przedmiocie ustanowienia Mariana J. z P. kuratorem stowarzyszenia "Komitet Budowy D.Ż. w P." i z dnia 3 października 1949 r. w przedmiocie likwidacji stowarzyszenia "Komitet Budowy D.Ż. w P." oraz przeznaczenia majątku tego stowarzyszenia na rzecz "Towarzystwa P.Ż. Okręgu w P." Wnioskujący zarzucił, że decyzje te naruszają przepisy art. 26, art. 27 i art. 30 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1932 r. - Prawo o stowarzyszeniach /Dz.U. R.P. nr 94 poz. 808 ze zm./ oraz art. 38 i art. 40 statutu Stowarzyszenia "Komitet Budowy D.Ż. w P." W ocenie wnioskującego, z naruszeniem art. 30 prawa o stowarzyszeniach, bez stwierdzenia, czy istotnie brak jest zarzutu zdolnego do działań prawnych w imieniu Stowarzyszenia, na kuratora tego Stowarzyszenia powołano Mariana J. - naczelnika wydziału Zarządu Miasta w P.
Nie zostały również zbadane powołane w decyzji likwidacyjnej przesłanki wynikające z art. 26 prawa o stowarzyszeniach, a mianowicie czy zachodziła bezprzedmiotowość bytu Stowarzyszenia w związku z niewznowieniem przez nie działalności. naruszeniem art. 27 prawa o stowarzyszeniach w związku z art. 38 statutu Stowarzyszenia "Komitet Budowy D.Ż." było przeznaczenie majątku likwidowanego Stowarzyszenia dla "Towarzystwa P.Ż. Okręgu w P.", gdy tymczasem powołany przepis rozporządzenia nakazywał przekazanie majątku na cel przewidziany w statucie, czyli - w konkretnej sytuacji - na wyłączną własność W.P. Kolejnym pogwałceniem prawa było przekazanie majątku Stowarzyszenia przez likwidatora nie "Okręgowi Towarzystwa P.Ż. w P.", jak przewidywała decyzja likwidacyjna, ale Towarzystwu P.Ż. z siedzibą w W. W uzasadnieniu wniosku wskazano ponadto, że 6 członków-założycieli likwidowanego "Komitetu Budowy D.Ż w P." żyło i mieszkało w P. w 1949 r. Nie przejawiali oni działalności stowarzyszeniowej pod presją ówczesnych władz, które nie popierały działalności przedwojennych stowarzyszeń. Kurator natomiast nie uczynił nic, aby reaktywować władze Stowarzyszenia.
Minister Spraw Wewnętrznych decyzją nr D16/5/I/91 z dnia 9 kwietnia 1991 r. odmówił stwierdzenia nieważności dwóch wymienionych wyżej decyzji Urzędu Wojewódzkiego w P. W ocenie Ministra, brak było powodów przyjęcia, że nie wystąpiły przesłanki likwidacji "Komitetu", wymienione w decyzjach likwidacyjnych. Mieszkający w 1949 r. w P. członkowie i działacze tego Stowarzyszenia nie podjęli żadnych starań o reaktywowanie działalności, nie próbowali też w drodze prawnej zwalczać decyzji likwidacyjnej. O bezprzedmiotowości bytu "Komitetu" świadczy to, iż jego działacze pozostali bierni wówczas, gdy było społeczne zapotrzebowanie na odbudowę "D.Ż.", oddanego do użytku w 1939 r., a zburzonego w czasie działań wojennych. Oprócz biernej postawy władz likwidowanego Stowarzyszenia o bezprzedmiotowości jego bytu w chwili wydawania decyzji likwidacyjnej świadczy uznanie Towarzystwa P.Ż. za stowarzyszenie wyższej użyteczności rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1946 r. /Dz.U. 1947 nr 2 poz. 6/ i uzyskanie przez nie przywileju wyłączności działania w zakresie organizowania i prowadzenia na obszarze całego Państwa akcji pomocy moralnej, intelektualnej i materialnej żołnierzom polskim. Według oceny przedstawionej w uzasadnieniu decyzji, nie jest sprzeczne z prawem zadysponowanie majątkiem likwidowanego Stowarzyszenia. Pomimo art. 27 prawa o stowarzyszeniach, odsyłającego do postanowień statutu w przedmiocie przeznaczenia majątku likwidowanego stowarzyszenia, nie zostały naruszone unormowania wynikające z art. 38 i 40 statutu "Komitetu", art. 38 bowiem miał zastosowanie gdy "Komitet" rozwiąże się na podstawie własnej uchwały, art. 40 natomiast został wypełniony decyzją likwidacyjną. Majątek nie mógł wprawdzie być przekazany Dowódcy O.K. nr VII, ponieważ stanowisko takie już nie istniało, jednakże zgodnie z dalszą częścią dyspozycji tego przepisu majątek został przekazany grupie osób, która chciałaby się podjąć budowy D.Ż. w P. Taką grupą byli działacze Towarzystwa P.Ż., którzy podjęli odbudowę tego obiektu. Jeżeli natomiast chodzi o reprezentację Towarzystwa P.Ż. przy umowie darowizny, to zgodnie z art. 37 pkt 1 statutu tylko jego Zarząd Główny był uprawniony do zawierania umów cywilnoprawnych.
Powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarząd Główny Towarzystwa P.Ż. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Wojewódzkiego w P. z dnia 23 września i z dnia 3 października 1949 r. oraz o przekazanie sprawy Urzędowi Wojewódzkiemu w P. do dalszego rozpatrzenia. Po skorygowaniu tego wniosku w piśmie z dnia 3 września 1991 r. skarżące Towarzystwo domagało się uchylenia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i przekazania sprawy temu Ministrowi do ponownego rozpatrzenia. Według oceny skarżącego brak jest jakiegokolwiek śladu, aby władze administracyjne oraz likwidator "Komitetu" podjęli działania mające na celu reaktywowanie jego władz. Nie wymagają natomiast dowodu fakty powszechnie znane, że w latach 1945-1956 społeczeństwo nie miało możliwości reaktywowania przedwojennych stowarzyszeń. Interpretacja przepisów art. 26 i 30 prawa o stowarzyszeniach prowadzi do wniosku, że likwidację stowarzyszenia powinny poprzedzić działania mające na celu wznowienie jego działalności. W skardze wytyka się, iż Minister Spraw Wewnętrznych odrzucił rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1946 r., nadającego Towarzystwu P.Ż. przywilej wyłączności działania w określonej sferze, jako sprzecznego z prawem o stowarzyszeniach - aktem prawnym wyższej rangi. Ponadto powołano pozaprawną argumentację historyczną i słusznościową.
W piśmie procesowym, uzupełniającym skargę, z dnia 18 lipca 1991 r. za dające się pogodzić z prawem uznano ustanowienie kuratora dla Stowarzyszenia, równocześnie jednak za rażąco sprzeczne z prawem - dalsze czynności likwidacyjne, a w szczególności sposób dysponowania majątkiem "Komitetu". W ocenie skarżącego, cele likwidowanego "Komitetu" nie nakładałyby się z celami statutowymi Towarzystwa P.Ż. i dlatego jego status stowarzyszenia wyższej użyteczności nie stał na przeszkodzie - w myśl art. 51 prawa o stowarzyszeniach z 1932 r. - dalszej działalności "Komitetu Budowy D.Ż."
Odpowiadając na skargę, Minister Spraw Wewnętrznych powołał się na argumentację prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
W piśmie procesowym z dnia 18 listopada 1991 r. Zarząd Główny L.O.K. zgłosił przystąpienie do "organu pozwanego" jako "interwenient uboczny". Organizacja ta uzasadniła swój wniosek tym, że jest sukcesorem Towarzystwa P.Ż. w W. i z tego tytułu jest właścicielem i użytkownikiem nieruchomości, która kiedyś była własnością Komitetu Budowy D.Ż. w P. i o którą ubiega się skarżące Stowarzyszenie. Z tego względu L.O.K. ma interes prawny w tym, aby sprawa była rozstrzygnięta na korzyść organów orzekających.
Na rozprawie w dniu 29 listopada 1991 r. wstąpieniu do sprawy w charakterze interwenienta ubocznego nie sprzeciwili się pełnomocnicy skarżącego Towarzystwa oraz Ministra Spraw Wewnętrznych. Jednakże Towarzystwo P.Ż. w piśmie z dnia 16 grudnia 1991 r. zmieniło stanowisko i zgłosiło opozycję wobec wstąpienia Zarządu Głównego L.O.K. w charakterze interwenienta ubocznego. Uzasadniając tę opozycję, stwierdziło, że L.O.K. nie jest ujawnionym w księgach wieczystych właścicielem nieruchomości ani też ze względów historycznych nie może być uznany za kontynuatora tradycji Komitetu Budowy D.Ż. w P.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Rozpoznając zgłoszoną przez Zarząd Główny L.O.K. w dniu 18 listopada 1991 r. interwencję uboczną, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 30 września 1992 r. uwzględnił opozycję Towarzystwa P.Ż. i odmówił dopuszczenia Zarządu Głównego L.O.K. do udziału w postępowaniu w charakterze interwenienta ubocznego. Rozstrzygnięcie to zostało spowodowane względami niezależnymi od argumentacji przytoczonej w piśmie zgłaszającym opozycję skarżącego Towarzystwa.
Zdaniem Sądu, przewidziana w art. 76 Kpc instytucja interwencji ubocznej nie znajduje zastosowania w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zgodnie z art. 211 Kpa tylko w sprawach nie uregulowanych w dziale VI Kpa /zaskarżanie decyzji do sądu administracyjnego/ mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania cywilnego. W zakresie udziału osób w postępowaniu przed tym sądem umieszczony w tym dziale art. 202 Kpa zawiera regulację kompletną. Skoro regulacja jest wyczerpująca, to nie zachodzi potrzeba sięgania do art. 76 Kpc przez art. 211 Kpa i art. 395 par. 1 Kpc.
Przechodząc do rozważań merytorycznych, należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne żądanie skargi uchylenia decyzji /po jego skorygowaniu w piśmie procesowym z dnia 3 września 1991 r./, jednakże z zupełnie innych względów niż te, które zostały przytoczone przez skarżące Towarzystwo, na co zezwalał Sądowi art. 206 Kpa.
Zainicjowane przez Komitet Organizacyjny Towarzystwa P.Ż., a następnie popierane przez Zarząd Główny tego Towarzystwa postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczących działania Komitetu Budowy D.Ż. w P. ma charakter postępowania nadzorczego. Ma ono cechy samodzielnego postępowania administracyjnego, do którego stosuje się wszystkie regulacje ogólne dotyczące tego postępowania, jeśli art. 156 i nast. Kpa nie stanowią inaczej.
Wszczęcie postępowania, zgodnie z art. 61 par. 1 Kpa, może nastąpić na żądanie strony lub urzędu. Z treści zaskarżonej decyzji z dnia 9 kwietnia 1991 r. wynika wprost, iż Minister Spraw Wewnętrznych potraktował skarżące Towarzystwo, a ściślej jego Komitet Organizacyjny, jako stronę tego postępowania. Świadczy o tym treść rozstrzygnięcia, w którym odmówił uwzględnienia wniosku Towarzystwa. Można z tego wnioskować, iż kwestia legitymacji czynnej do wszczęcia postępowania nie była przez Ministra Spraw Wewnętrznych analizowana.
Zagadnienie posiadania legitymacji do inicjowania postępowania administracyjnego jest elementem podlegającym ocenie w ramach dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego każdej sprawy /art. 7 Kpa/.
(...) Jak wynika z pisma procesowego strony skarżącej z dnia 28 października 1991 r. oraz oświadczeń złożonych na rozprawach w dniach 17 października 1991 r. i 30 września 1992 r., Towarzystwo P.Ż. nie uważa, aby postępowanie administracyjne, o którego wszczęcie wystąpiło, dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku. Nie aspirowało ono zatem do uzyskania statusu strony w tym postępowaniu.
Towarzystwo P.Ż. jest niewątpliwie stowarzyszeniem w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach /Dz.U. R.P. nr 94 poz. 808 ze zm./ a więc organizacją społeczną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Jego uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym może mieć formy przewidziane w art. 31 Kpa. Ze względów oczywistych nie wchodziła w rachubę "opiniodawcza" forma uczestnictwa, przewidziana w art. 31 par. 5 Kpa. Pozostała więc forma występowania "na prawach strony", jaką przewiduje art. 31 par. 1-3 Kpa taką formę uczestnictwa w postępowaniu zadeklarowało Towarzystwo, ale dopiero w etapie postępowania sądowego, w piśmie procesowym z dnia 28 października 1991 r., zredagowanym w związku z postanowieniem dowodowym z dnia 17 października 1991 r. i pytaniami Sądu zadanymi w trakcie rozprawy odbytej tego dnia.
Zgłoszone przez organizację społeczną, działającą "na prawach strony", żądanie wszczęcia postępowania ma odmienny charakter od wniosku prokuratora o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem /art. 182 Kpa/.
(...) Wszczęcie postępowania w takiej sytuacji następuje z urzędu, a nie na wniosek, jak uczyniono to w badanym postępowaniu W przedmiocie wszczęcia i odmowy wszczęcia postępowania wydaje się postanowienie /art. 31 par. 2 Kpa/. Jednakże postępowanie administracyjne nie może toczyć się bez udziału strony, gdyż nie byłoby wtedy podmiotu praw i obowiązków, co jest równoznaczne z brakiem sprawy indywidualnej, której rozstrzygnięciu ma służyć to postępowanie.
Zaskarżona decyzja nie została poprzedzona starannym wyjaśnieniem tego, jakiej osobie fizycznej lub prawnej ma ona dotyczyć. W postępowaniu sądowym skarżące Towarzystwo wskazało Wojsko Polskie jako podmiot, którego interesów broniło w postępowaniu administracyjnym.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy rzeczą Ministra Spraw Wewnętrznych będzie rozważenie, czy postępowanie mające na celu stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu kuratora dla stowarzyszenia "komitet Budowy D.Ż w P." oraz decyzji o likwidacji tego stowarzyszenia i przeznaczeniu jego majątku, dotyczyło interesu prawnego Wojska Polskiego w świetle art. 27 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1932 r, - Prawo o stowarzyszeniach /Dz.U. R.P. nr 94 poz. 808 ze zm./ w związku z art. 38 i art. 40 statutu Komitetu Budowy D.Ż. w P.
W razie zajęcia stanowiska zgodnego z poglądem skarżącego Towarzystwa, ustalenia będzie wymagało, jaki szczebel dowodzenia w strukturze Wojska Polskiego jest uprawniony do składania oświadczeń woli dotyczących prawa własności nieruchomości. Usunięcia będzie wymagać częściowa rozbieżność stanowisk Dowódcy Garnizonu P., zaprezentowana w piśmie z dnia 25 listopada 1991 r., skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego, i z dnia 15 czerwca 1992 r., skierowanym do Zarządu Wojewódzkiego L.O.K. w P., co do odzyskania przez wojsko prawa własności D.Ż. Uwzględnienia wymaga w tym przedmiocie również stanowisko Głównego Kwatermistrza Wojska Polskiego /akceptowane prawdopodobnie przez Ministra Obrony Narodowej/, opowiadające się za pozostawieniem istniejącego stanu prawnego własności D.Ż.
(...) Należy również zwrócić uwagę, iż ewentualne wszczęcie postępowania z urzędu obliguje organ do ustalenia, czy wszystkie strony zostały powiadomione o postępowaniu. Zaniedbanie tego obowiązku bowiem prowadzi do wadliwości postępowania uzasadniającej jego wznowienie /art. 145 par. 1 pkt 4/. Odnosi się to do potrzeby rozważenia uprawnień procesowych L.O.K. - ujawnionego w księdze wieczystej właściciela nieruchomości D.Ż. w P.
Aspekty dotyczące czynnej legitymacji procesowej nie mogły zostać rozstrzygnięte w postępowaniu sądowym. Kwestia bowiem uprawnień organizacji społecznej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego uregulowana została w sposób szczególny. Artykuł 197 pkt 2 Kpa przyznaje prawo złożenia skargi organizacji społecznej, która brała udział w postępowaniu administracyjnym. Warunkiem więc uprawniającym do wniesienia skargi jest - w rozumieniu tego przepisu - sam fakt uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, a nie okoliczność, czy uczestnictwo to było zgodne z prawem, czy też nie. Niewątpliwe jest, że Towarzystwo P.Ż. brało udział w postępowaniu administracyjnym i dlatego miało prawo wnieść skargę.
(...) Uwzględniając wskazane wyżej uchybienia, które miały wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa oraz orzekł o kosztach w myśl art. 208 Kpa.