Uzasadnienie
Uchwałą podjętą w dniu 24 stycznia 1996 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie nakazało Radzie Gminy usunięcie nieprawidłowości w jej uchwale z dnia 16 grudnia 1995 r. w sprawie uchwalenia budżetu gminy za rok 1996 doręczonej Izbie Obrachunkowej w dniu 2 stycznia 1996 r., poprzez wprowadzenie do wydatków budżetu gminy na 1996 r. w dziale 97 kwoty odpowiadającej 20 procent dochodów własnych gminy w terminie od dnia 15 lutego 1996 r. Kolegium Izby Obrachunkowej dopatrzyło się naruszenia prawa przez zakwestionowaną uchwałę, polegającą na ustaleniu składki na realizację zadań ogólnomiejskich poniżej wysokości określonej przez Zarząd Miasta Stołecznego Warszawy, co jest sprzeczne z par. 28 i par. 30 Statutu Miasta Stołecznego Warszawy, stanowiącego załącznik do uchwały nr XVII/93/95 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 27 czerwca 1995 r. /M.P. nr 20 poz. 251/.
Wobec nieuwzględnienia przez radę Gminy nakazu sformułowanego w trybie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 października o regionalnych izbach obrachunkowych, Kolegium Izby Obrachunkowej na podstawie art. 12 ust. 2 i 3 tej ustawy, uchwałą z dnia 16 lutego 1996 r.:
1/ stwierdziło nieważność uchwały Rady Gminy z dnia 16 grudnia 1995 r. w sprawie uchwalenia budżetu gminy na 1996 rok w części dotyczącej ustalenia wydatków w dziale 97 "Różne rozliczenia" w tytule wydatków "udział gminy w realizacji zadań i przedsięwzięć publicznych".
2/ ustaliło składkę gminy na rzecz dochodów Miasta Stołecznego Warszawy w wysokości 12.365.000 zł, tj. do 20 procent dochodów własnych gminy.
W uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 16 lutego 1996 r., będącej rozstrzygnięciem nadzorczym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym pouczone o prawie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego po uprzednim wezwaniu Kolegium Izby do usunięcia naruszenia prawa. W pouczeniu tym zastrzeżono, iż zgodnie z art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skarga może być wniesiona po upływie 30 dni od dnia doręczenia organowi nadzoru wspomnianego wezwania.
W dniu 26 marca 1996 r. do Regionalnej Izby Obrachunkowej wpłynęło wezwanie skierowane w imieniu gminy, opatrzone datą 25 marca 1996 r. w przedmiocie uchylenia uchwały Kolegium Izby z dnia 16 lutego 1996 r. Wcześniej, bo w dniu 25 marca, do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęła skarga gminy nosząca tę samą datę.
Uchwałą podjętą w dniu 12 kwietnia 1996 r. i doręczoną gminie w dniu 29 kwietnia 1996 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej odmówiło uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, uznając przedstawione w nich zarzuty za bezzasadne. W odpowiedzi na skargę gminy, Izba Obrachunkowa wniosła o jej oddalenie. Wspomniane pismo wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 20 maja 1996 r.
Podtrzymując wyrażone wcześniej stanowisko, Regionalna Izba Obrachunkowa w Warszawie wskazała, że dokonana ingerencja nadzorcza mieści się w granicach obowiązującego prawa i podyktowana została potrzebą zapewnienia realizacji ustaleń Zarządu Miasta Stołecznego Warszawy w kwestii składek na rzecz miasta.
Organ nadzoru zauważył ponadto, iż wobec braku stosownych uzgodnień między gminami, organem właściwym do przeprowadzenia owych ustaleń stał się - zgodnie z postanowieniami par. 30 ust. 5 i par. 37 Statutu Miasta Stołecznego Warszawy - Zarząd Miasta.
Postanowieniem z dnia 29 maja 1996 r. III SA 500/96, Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę gminy jako wniesioną przedwcześnie. Stosownie bowiem do art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jeżeli ustawa nie przewiduje środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi, należy przed jej wniesieniem do sądu zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarga może być złożona po upływie 30 dni od dnia doręczenia wezwania, przepisy regulujące postępowanie nadzorcze w sprawach budżetowych nie wyposażyły organów gmin w prawo wnoszenia środków odwoławczych służących kwestionowaniu rozstrzygnięć nadzorczych regionalnych izb obrachunkowych. Zaskarżenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego winno być zarazem poprzedzone kierowaniem do izb wezwania, o których stanowi art. 34 ust. 3 powołanej wcześniej ustawy.
Organ nadzoru /Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej/ prawidłowo pouczył stronę skarżącą o obowiązującym trybie zaskarżenia podjętego rozstrzygnięcia.
Wbrew pouczeniu, skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiono wraz ze skierowaniem do organu nadzoru wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, nie czekając na zajęcie przez niego stanowiska w sprawie zarzutów sformułowanych w wezwaniu.
Błąd strony skarżącej został naprawiony w ten sposób, iż w dniu 29 maja 1996 r. wniosła ona powtórnie skargę, zachowując termin określony w art. 35 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że par. 30 ust. 5 Statutu Miasta Stołecznego Warszawy - wysoce nieprecyzyjny w swej treści - nie może być odczytywany jako źródło prawa do określenia w uchwale budżetowej miasta Warszawy wysokości zobowiązań poszczególnych gmin z tytułu składki. W ocenie strony skarżącej zobowiązania tych ostatnich "mogą wynikać tylko z wyraźnych przepisów prawa, określających precyzyjnie podstawę i stawkę niezbędną do ustalenia należności, albo z treści czynności cywilnoprawnych /umów/". W skardze zauważono również, iż składka nie jest daniną publiczną, a projekt budżetu jednej samorządowej osoby prawnej /Miasta Stołecznego Warszawy/ "nie jest prawem, które obowiązana jest stosować przy uchwaleniu swego budżetu gmina". W konkluzji wyrażono pogląd, że Regionalna Izba Obrachunkowa nie może nakazywać gminie podniesienia kwoty uchwalonych w jej budżecie wydatków z powodu ewentualnego niedoboru dochodów w budżecie miasta.
W kolejnej odpowiedzi na skargę gminy, Regionalna Izba Obrachunkowa podtrzymała zamieszczoną we wcześniejszej odpowiedzi argumentację.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innego powodu niż wskazany przez skarżącą gminę. Nie będąc związanym granicami skargi /art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/, Sąd wziął pod uwagę fakt, iż rozstrzygnięcie nadzorcze - zakwestionowaną uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej podjęto z naruszeniem terminu określonego w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Stosownie do tego przepisu, organ nadzoru, w tym również właściwa regionalna izba obrachunkowa w zakresie spraw budżetowych, orzeka o nieważności uchwały organu gminy, jeżeli jest ona sprzeczna z prawem. Z zestawienia powołanego przepisu z art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym oraz z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych wynika, że zastosowanie wymienionego środka nadzoru wchodzi w grę w razie stwierdzenia sprzeczności z prawem będącej "czymś więcej" niż tylko "nieistotnym naruszeniem prawa". Orzeczenie o nieważności uchwały organu gminy może nastąpić nie później niż w terminie 30 dni od daty doręczenia uchwały organowi nadzoru. Po upływie tego terminu organ ten traci kompetencję do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy i w myśl art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, chcąc doprowadzić do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, może zaskarżyć ja do sądu administracyjnego.
Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, zawieszenie biegu terminu, o którym mowa wcześniej, nie powoduje sformułowania przez kolegium regionalnej izby obrachunkowej wskazań bądź nakazów w trybie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych. Wyraźne stanowisko w tej materii Sąd zajął między innymi w wyroku z dnia 11 maja 1995 r. SA/Po 435/95 /Wspólnota 1995 nr 44 str. 16/ oraz w wyroku z dnia 30 sierpnia 1995 r. III SA 439/95 /ONSA 1996 Nr 3 poz. 140/. W drugim z tych orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż zarówno zakres, jak i tok postępowania unormowanego przepisami art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych, "nie ma wpływu na bieg trzydziestodniowego terminu, określonego w art. 91 ust. 1 ustawy samorządowej".
Uchwała budżetowa została doręczona organowi nadzoru /Regionalnej Izby Obrachunkowej/ w dniu 2 stycznia 1996 r. Kolegium tejże Izby stwierdziło jej nieważność w dniu 19 lutego 1996 r., czym naruszyło oczywisty w swej treści art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.