Uzasadnienie
Jerzy K. jest administratorem budynku nr 75 przy ul. W. w Ł. W budynku tym, do lokalu mieszkalnego nr 19/20, przeprowadziła się Elżbieta K. wraz z dzieckiem i zamieszkała u swojego ojca, który miał tytuł prawny do zajmowania tego lokalu jako dozorca. Administrator nie wyrażał zgody na jej zameldowanie w tym lokalu i odmawiał jej uprawnienia do przebywania w nim. Poprzednio Elżbieta K. mieszkała wraz z rodzeństwem u matki przy ul. O. nr 15 m 2 /rodzice mieszkali osobno, byli rozwiedzeni/.
Wydział Społeczno-Administracyjny Urzędu Dzielnicowego w Ł. dokonał w dniu 17 sierpnia 1984 r. zameldowania Elżbiety K. wraz z dzieckiem na pobyt stały w lokalu ojca. Ojciec Elżbiety K. zmarł w dniu 11 listopada 1984 r., wówczas administrator budynku, któremu zależało na opróżnieniu lokalu przeznaczonego dla dozorcy, spowodował wkroczenie w trybie nadzoru Dyrektora Wydziału Społeczno-Administracyjnego Urzędu Miasta Ł., który decyzją z dnia 26 marca 1985 r. stwierdził nieważność zameldowania na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, traktując czynność meldunkową jako decyzję administracyjną i uznając, że Elżbieta K. wprawdzie zamieszkuje pod wskazanym adresem, jednakże nie został spełniony drugi warunek zameldowania - nie przedstawiła potwierdzenia uprawnienia do przebywania w lokalu. Jeśli administrator sprzeciwiał się jej zameldowaniu, powinna ona zaskarżyć ten sprzeciw do jednostki nad nim nadrzędnej.
Rozpatrując odwołanie Elżbiety K. od decyzji Dyrektora Wydziału Społeczno-Administracyjnego Urzędu Miasta Ł. Minister Spraw Wewnętrznych decyzją nr D-59/a/8/8/85 z dnia 30 września 1985 r. uchylił zaskarżoną decyzję. Uzasadniając ją, wyraził pogląd, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o zameldowaniu, gdyż taka nie została wydana. Formularz przyjęcia zameldowania nie może być uważany za decyzję administracyjną. Gdyby nawet przyjąć, iż sprawa została rozstrzygnięta w I instancji decyzją, organ nadzoru również nie miałby podstaw do stwierdzenia jej nieważności. W dniu zameldowania Elżbieta K. była osobą bliską najemcy w rozumieniu art. 8 prawa lokalowego, w związku z czym spełniała warunki z art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Jeśli organ administracji właściwy w sprawach ewidencji ludności miał wątpliwości, mógł zasięgnąć opinii organu administracji właściwego w sprawach lokalowych, czy administrator nie uchylił się bezpodstawnie od obowiązku wynikającego z art. 29 ust. 1 ustawy, odmawiając w tych warunkach podania tytułu prawnego Elżbiety K. do przebywania w lokalu.
Administrator - Jerzy K. zaskarżył decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażając pogląd, że skoro art. 104 par. 1 Kpa przewiduje załatwienie sprawy przez organ administracji państwowej w formie decyzji, a dokonanie zameldowania jest załatwieniem sprawy, to taki akt organu administracji państwowej należy traktować jako decyzję.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stan faktyczny sprawy jest bezsporny, a rozbieżność stanowisk pomiędzy uczestnikami postępowania sądowego sprowadza się przede wszystkim do kwestii prawnej, czy zameldowanie można traktować jako decyzję administracyjną, a w związku z tym - czy działający w trybie nadzoru organ administracji państwowej właściwy w sprawach ewidencji ludności stopnia wojewódzkiego mógł stwierdzić nieważność zameldowania Elżbiety K. Naczelny Sąd Administracyjny od początku swojej działalności wyjaśniał, że zameldowanie jest tak zwaną czynnością materialno-techniczną, której nie dokonuje się w formie decyzji.
Organy administracji państwowej działają w różnych prawnych formach. W literaturze prawa administracyjnego wprawdzie występują różnice zdań w sprawie klasyfikacji form działania, jednakże panuje zgodność co do tego, że akt administracyjny jest tylko jedną z kategorii tego podziału, a decyzje administracyjne w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego podkategorią wśród aktów administracyjnych /por. J. Starościak: Prawne formy działania administracji, Warszawa 1957, oraz w: Studia z teorii prawa administracyjnego, Warszawa 1967, str. 71-89; J. Borkowski: Decyzja administracyjna, Warszawa 1970, str. 56-88 i inni/.
Błędny jest pogląd strony skarżącej, że załatwienie każdej sprawy administracyjnej następuje przez wydanie decyzji administracyjnej. Kodeks postępowania administracyjnego bowiem nie ustala, w jakiej formie prawnej powinno nastąpić załatwienie konkretnej sprawy administracyjnej. Decydują o tym właściwe przepisy materialnego prawa administracyjnego. Stworzona w nauce prawa teoretyczna konstrukcja decyzji administracyjnej, której poszczególne elementy zostały recypowane przez art. 1 par. 1 pkt 1, art. 3 par.
- art. 104 oraz art. 107 Kpa, ułatwiają w razie wątpliwości ustalenie, czy przewidziana w prawie materialnym forma załatwienia danej rodzajowo sprawy odpowiada pojęciu decyzji administracyjnej. Wobec tego twierdzenie zawarte w art. 104 par. 1 Kpa, że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpi- w tej prawnej formie. Kodeks normuje zresztą nie tylko proces wydawania decyzji, ale również rozstrzygnięcie sporów kompetencyjnych pomiędzy organami administracji państwowej a sądami, zaskarżanie decyzji do sądu administracyjnego, wydawanie zaświadczeń, udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym oraz załatwianie skarg i wniosków.
Z art. 11 ust. 1 oraz art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174/ nie wynika, aby zameldowanie następowało w drodze decyzji lub było równoznaczne z wydaniem decyzji. Pierwszy z podanych przepisów stanowi o zgłoszeniu terenowemu organowi administracji przez zobowiązanego danych wymaganych do zameldowania na stałe, drugi - o obowiązku organu dokonania zameldowania, a więc dokonania czynności rejestracyjnej. Natomiast forma decyzji przy zameldowaniu jest przewidziana przez art. 8 ust. 2, gdy zachodzi potrzeba rozstrzygnięcia co do charakteru pobytu, oraz w art. 47 ust. 2, gdy zgłoszone dane budzą wątpliwości. Decyzji takich w rozpatrywanej sprawie organ administracji państwowej stopnia podstawowego nie wydał.
Skoro zameldowanie nie jest decyzją administracyjną, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności tej czynności na podstawie art. 156 Kpa, a tym samym decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych, uchylającą w trybie odwoławczym decyzję organu stopnia wojewódzkiego wydaną w trybie nadzoru, należy uznać za zgodną z prawem. W sprawie natomiast przy zameldowaniu zachodziła potrzeba - wobec odmowy administratora podania tytułu prawnego do przebywania Elżbiety K. w lokalu - rozstrzygnięcia w drodze decyzji nasuwających się wątpliwości, czego organ administracji państwowej pierwszej instancji nie uczynił /art. 47 ust. 2 ustawy/.
Z wymienionych względów skargę należało oddalić - stosownie do art. 207 par. 5 Kpa.