Uzasadnienie
Decyzją z dnia 22 maja 2006 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, działając w oparciu o art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej i art. 104 § 1 i 2 k.p.a. nie stwierdził u E. S.z choroby zawodowej – choroby skóry.
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że strona miała kontakt z alergenami w środowisku pracy: środkami odkażającymi, lekami, ziołami oraz rękawicami lateksowymi. Nie mniej jednak nie rozpoznano u w/w zawodowej choroby skóry. E. S. została przebadana w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny oraz Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi, i na podstawie tych badań Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy wydał orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Wykonane testy skórne z alergenami zawodowymi wykazały odczyn ujemny.
Następnie decyzją z tej samej daty nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny stwierdził brak podstaw do uznania u E. S. choroby zawodowej – astmy oskrzelowej. Organ wskazał, iż na podstawie analizy narażenia zawodowego oraz uzyskanych wyników badań alergologicznych przeprowadzonych w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy oraz Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy wydał orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.
Kolejną decyzją z tej samej daty nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny stwierdził nadto brak podstaw do uznania u w/w choroby zawodowej – alergicznego nieżytu nosa. Organ wskazał, iż analiza narażenia zawodowego oraz danych zawartych w orzeczeniu lekarskim nie dają podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.
W odwołaniach od powyższych decyzji E.S. podniosła, że jest alergikiem z bardzo nietypowymi objawami i reakcjami i dlatego nie może zgodzić się z wynikami badań przeprowadzonych w Łodzi. Wyniki te nie są odzwierciedleniem jej rzeczywistego stanu zdrowia. Temperatura ciała wynosi u niej bowiem nie 36,6º C, lecz 35,4º C – 35,6º C, zaś poziom immunoglobuliny IgE jest podwyższony stale ponad 200%. W ocenie skarżącej jej choroby mają zaś źródło "w wieloletnim kontakcie przez pracę w różnego rodzaju zawodach medycznych i placówkach medycznych".
Po rozpoznaniu odwołań, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, decyzjami z dnia 18 sierpnia 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżone decyzje organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniach decyzji wskazano, że orzeczenia lekarskie i ich uzupełnienie zostały wydane przez instytucję upoważnioną do rozpoznawania chorób zawodowych i nie budzą zastrzeżeń. Z orzeczeń wynika, że u E.S. rozpoznano chorobę skóry, astmę oskrzelową i alergiczny nieżyt nosa jednakże bez podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W rozpatrywanym przypadku brak jest bowiem związku przyczynowego między owymi schorzeniami a środowiskiem pracy.
W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe decyzje E. S. wskazała, iż w zawiadomieniu o hospitalizacji w Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi podano jedynie termin jej rozpoczęcia, konieczność zabrania dokumentacji medycznej, a długość hospitalizacji określono do tygodnia. Osoba odbierająca telefon w Instytucie na zadane pytania dotyczące wizyty nie potrafiła nic powiedzieć. W ocenie skarżącej placówka ta po raz pierwszy zetknęła się z koniecznością przeprowadzenia badań takiego przypadku jak jej. Skarżąca podniosła, również, że od pracowników Instytutu nie uzyskała żadnych informacji na temat preparatów firmy, której testami prowadzono badania.
Z kolei testy donosowe, dooskrzelowe i śródskórne innej firmy, która jest także dostarczycielem zestawów odczynników do oznaczeń laboratoryjnych IgE i swoistego IgE nie zostały zarejestrowane na polskim rynku farmaceutycznym. Testy te są jednak stosowane w Instytucie w diagnozowaniu pacjentów.
Ponadto skarżąca zarzuciła, że karta informacyjna leczenia zawiera liczne błędy i przekłamania.
W odpowiedzi na skargi Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniach zaskarżonych rozstrzygnięć.
Postanowieniem z dnia 22 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w oparciu o art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw o sygnaturach akt: III SA/Gd 549/06, III SA/GD 550/06 oraz III SA/Gd 551/06.
Następnie wyrokiem z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt III SA/Gd 549/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargi.
W ocenie Sądu wydane w sprawie decyzji były zgodne z prawem. Organy administracji wydając decyzje o braku podstaw do stwierdzenia chorób zawodowych u E. S. oparły się bowiem na orzeczeniach lekarskich, w których wskazano z jakich przyczyn chorób skarżącej nie można uznać za choroby zawodowe. Brak związku przyczynowego między schorzeniem a działaniem szkodliwych czynników występujących w środowisku pracy wykluczał tym samym możliwość uznania zdiagnozowanych chorób za choroby zawodowe.
Zdaniem Sądu zarzuty skarg odnosiły się w istocie do sposobu przeprowadzenia badań przez Instytut Medycyny Pracy w Łodzi. Badania w tym instytucie poprzedzały zaś wydanie orzeczenia lekarskiego przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w dniu 16 lutego 2006 r. Skarżąca, o ile miała zastrzeżenia do tegoż orzeczenia lekarskiego, mogła - zgodnie z pouczeniem - wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. Skarżąca jednak z takim wnioskiem nie wystąpiła. Przyczyny, dla których skarżąca nie skorzystała z prawa złożenia wniosku o ponowne badanie nie mogły być z kolei uznane za istotne.
W następstwie skargi kasacyjnej skarżącej koncentrującej się wokół naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 grudnia 2008 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 321/07 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku przekazując sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji nie poddał szczegółowej analizie wszystkich wskazywanych przez skarżącą wątpliwości, które miały znaczenie dla oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Pominięta została m.in. ocena informacji zawartych w piśmie WOMP z dnia 14 lipca 2006 r. stanowiącym uzupełnienie orzeczenia lekarskiego z dnia 16 lutego 2006 r.
Analiza informacji zawartych w w/w piśmie, w sytuacji gdy skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania, była niezbędna w kontekście oceny obowiązku organu co do wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Sąd rozpatrujący sprawę zaś obowiązek oceny czy orzeczenie lekarskie będące środkiem dowodowym i poprzedzające wydanie decyzji wyjaśniło istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych.
W przedmiotowej sprawie dokonanie takich ustaleń – w perspektywie dalszego toku postępowania - jest zaś konieczne. Kwestia wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych rzutuje bowiem na prawidłowość stwierdzenia bądź odmowy stwierdzenia istnienia choroby zawodowej.
Na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2009 r. skarżąca podtrzymała stanowisko zawarte w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi.
W sprawie niniejszej istotny jest fakt, że organy obu instancji, zarówno prowadząc postępowanie, jak i wydając decyzje w sprawie skarżącej stosowały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Rozporządzenie to zostało wydane w oparciu o art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.).
Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 23/07 (Dz. U. z 2008 r. Nr 116, poz. 740) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że zarówno art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia), jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach - są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że żaden z przepisów kodeksu pracy nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego oraz że takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy. Konsekwencją sformułowania takiego wniosku jest uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k.p. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Powoduje to skutki także w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia RM, które – jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej – jest również niezgodne z Konstytucją.
Trybunał Konstytucyjny przyznał, że można wskazać argumenty przemawiające za zasadnością umieszczenia wykazu chorób zawodowych rozporządzeniu. Takie rozwiązanie nie rodziłoby niebezpieczeństwa nadużyć ze strony władzy wykonawczej, gdyby w ustawie – zgodnie z art. 92 ust. 1 zdaniem drugim Konstytucji – były zawarte wytyczne wiążące Radę Ministrów przy tworzeniu katalogu chorób zawodowych.
Wynika z powyższego, że postępowanie w sprawie dotyczącej skarżącego prowadzone było w oparciu o przepisy prawa, które Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne.
Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że ww. przepisy tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 2 lipca 2008 r.
W uzasadnieniu swojego orzeczenia Trybunał wskazał, że "zakwestionowane w niniejszej sprawie przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Aby pozostawić ustawodawcy czas na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych, a jednocześnie zapobiec powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej wydawanie decyzji w sprawach stwierdzania chorób zawodowych, Trybunał postanowił odroczyć utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów. Wyznaczony przez Trybunał termin odroczenia powinien być wystarczający dla wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją".
Wprawdzie można by z powyższego wywieść wniosek, że – z uwagi na odroczenie utraty mocy obowiązującej zaskarżonych do Trybunału Konstytucyjnego przepisów, należy je stosować do dnia wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją, bądź do dnia wskazanego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego - lecz należy zwrócić uwagę na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05 (Wokanda 2006/5/35, LEX nr 214402), w którym NSA stwierdził, że sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją również w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej tego przepisu orzeczonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.
W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą i Konstytucją RP nie pozostaje w żadnym stopniu w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. NSA zwrócił uwagę, że zdaniem samego Trybunału Konstytucyjnego, w przypadku orzeczenia, że zakwestionowany przepis traci moc obowiązującą z dniem określonym przez Trybunał, do nadejścia wskazanego terminu uznany za niezgodny z Konstytucją przepis zachowuje moc obowiązującą, lecz NSA podkreślił, że takie stanowisko Trybunału zostało wyrażone w sprawach, w których Trybunał orzekał o niezgodności z Konstytucją przepisów ustawowych. NSA zauważył również, że omawiane zagadnienie ma dodatkową komplikację w przypadku, gdy wyrok Trybunału stwierdza niezgodność z Konstytucją i ustawą przepisu rozporządzenia.
Ostatecznie NSA stwierdza: "wydaje się, że w takich przypadkach należy brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu".
W sprawie podlegającej ocenie Sądu wydane zostały decyzje dotyczące braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej chorób zawodowych, bowiem zdaniem organów orzekających w sprawie, stwierdzone u niej choroby – choroba skóry, alergiczny nieżyt nosa i astma oskrzelowa – nie były następstwem czynników o działaniu uczulającym występujących w środowisku pracy.
Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy musi uwzględnić sytuację skarżącej, czyli osoby, wobec której orzeczono, iż nie cierpi na choroby zawodowe, a przepisy prawa na podstawie których dokonano takiego ustalenia okazały się niekonstytucyjne.
Odraczając termin utraty mocy niekonstytucyjnych przepisów Trybunał wskazał, że zakwestionowane przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Trybunał wskazał też na ogólny cel, jakim jest zapobieżenie powstania luki w prawie oraz pozostawienie ustawodawcy czasu na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych.
Celem odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej przepisów omawianego rozporządzenia było, w świetle uzasadnienia wyroku Trybunału, umożliwienie wydawania decyzji realizujących uprawnienia pracownicze. Nie odpowiada temu celowi odmowa zaspokojenia roszczeń pracowniczych na podstawie niekonstytucyjnych przepisów. W sytuacji gdy okazało się, że skarżący cierpi na chorobę, która nie została uznana za chorobę zawodową na podstawie niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia należy odmówić zastosowania przepisów tegoż rozporządzenia, a sprawa dotycząca stwierdzenia, że skarżący cierpi, bądź że nie cierpi na chorobę zawodową powinna zostać rozpoznana na podstawie przepisów, które zostaną uchwalone w zgodzie z Konstytucją RP. Tak więc Sąd w sprawie niniejszej, mając na uwadze treść art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, odmówił zastosowania przepisów aktu rangi podstawowej - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach.
Zauważyć należy, że choć art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że wykładnia prawa wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, to uznanie przepisów, które były podstawą rozstrzygania za sprzeczne z Konstytucją powoduje, iż ciążący na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2008 r. został wyłączony.
Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Organy administracji powinny rozpatrzyć sprawę skarżącej niezwłocznie po uchwaleniu przepisów prawa regulujących kwestię chorób zawodowych w zgodzie z Konstytucją RP.