Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 30 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 1000/21

Uzasadnienie

Prokurator Rejonowy w Kartuzach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, domagając się w niej stwierdzenia nieważności § 2 ust.3, § 4 ust.2 i § 5 uchwały Rady Gminy Sulęczyno z dnia 30 grudnia 2019 r. nr XVIII/116/2019 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 16.01.2020 r., poz.512), która to uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust.2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) – dalej jako "u.s.g." oraz art. 40 ust. 8-14 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2018 r., poz.2068 ze zm.), dalej także jako "u.d.p.".

Skarżący zarzucił zaskarżonej części uchwały istotne naruszenie prawa:

1. - art. 7 w zw. z art. 94, art. 32 ust.1 i 2, art. 217 Konstytucji oraz art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych i art. 40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego i dokonanie zróżnicowania w §4 ust.2 pkt 1-2 uchwały stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w zależności od zabudowanego bądź niezabudowanego charakteru obszaru, w sytuacji gdy Rada Gminy nie została upoważniona do zróżnicowania opłat w odniesieniu do w/w kryteriów, innych niż enumeratywnie wskazane w art. 40 ust.9 ustawy o drogach publicznych;
2. - art. 2 i 7 Konstytucji oraz § 18 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie w tekście uchwały regulacji ustawowej – art. 40 ust.4 ustawy o drogach publicznych w § 2 ust.3 uchwały oraz art. 40 ust.12 ustawy o drogach publicznych w § 5 uchwały.

Zakres zaskarżenia skarżący potwierdził w piśmie z dnia 8 marca 2022 r. (data stempla pocztowego).

Organ w odpowiedzi na skargę pozostawił skargę do uznania Sądu. Zgodził się, że brak jest upoważnienia ustawowego dla rady gminy do zróżnicowania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w zależności od tego, czy jest to teren zabudowany, czy też nie. Zauważył, że choć generalnie nie należy w uchwałach powielać przepisów rangi ustawowej, to jednak każda sprawa ma indywidualny charakter. Niekiedy dopuszcza się tolerowanie powtórzeń, np. w celu zachowania kontekstu regulacji uchwały. Zdaniem organu kwestionowane skargą powtórzenia nie mają charakteru istotnego naruszenia wskazanych w skardze przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

W związku z tym, że wskazane regulacje nie określają, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa – naruszenia istotne i nieistotne (art. 91 ust.1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o w ogóle do obrotu prawnego.

Sąd uznał skargę za zasadną.

Zaskarżona uchwała dotyczy stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

Stosownie zaś do treści art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1. 1) prowadzenia robót w pasie drogowym;
2. 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;
3. 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;
4. 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały wskazano art. 18 ust.2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 40 ust. 8-14 ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach.

Przywołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 40 ust. 8 – 9 ustawy o drogach publicznych ma następujące brzmienie:

1. 8. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł.
2. 9. Przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się:
3. 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;
4. 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;
5. 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;
6. 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego;
7. 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że przy ustalaniu dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego możliwe jest zróżnicowanie wysokości tych stawek, jednak wyłącznie przy zastosowaniu kryteriów określonych przepisem art. 40 ust.9 pkt 1- 5 u.d.p.

Zaskarżona uchwała natomiast w § 4 ust. 2 stanowi: "Ustala się następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia 1m² pasa drogowego wymienionych w § 1 pkt 6: reklamy jednostronne za 1 m² powierzchni,

1. 1) w obszarze zabudowanym- 1 zł;
2. 2) w obszarze niezabudowanym – 0,50 zł.

Wymienione w art. 40 ust. 9 pkt 1 - 5 u.d.p. kryteria nie upoważniają do różnicowania opłat w zależności od zajęcia pasa drogowego na obszarze zabudowanym i niezabudowanym. W przedmiotowej uchwale dokonano natomiast takiego zróżnicowania, uzależniając tym samym wysokość stawek opłat za zajęcie 1 m² pasa drogowego od kryteriów nieprzewidzianych w ustawie. Dodać należy, że stawki opłat za zajęcie pasa drogowego na obszarze zabudowanym i niezabudowanym w przedmiotowej uchwale są zróżnicowane wysokością.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

W myśl art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Tak więc wyjście poza upoważnienie ustawowe w kwestionowanym postanowieniu uchwały należy uznać za istotne naruszenie prawa - art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust.9 u.d.p. i art. 40 ust.1 u.s.g..

Przechodząc do zarzutu istotnego naruszenia prawa dotyczącego zapisu § 2 ust. 3 uchwały zauważyć należy, że w jego końcowym fragmencie postanowiono, że przez cały dzień zajęcia pasa drogowego rozumie się także zajęcie pasa drogowego trwające krócej niż 24 godziny. Tymczasem w art. 40 ust.4 u.d.p. wskazano wprost, że "zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez jeden dzień".

Należy zgodzić się ze skarżącym Prokuratorem, że w niniejszej sprawie wskazane powtórzenie w uchwale, czyli akcie podustawowym, treści regulacji ustawowej, naruszające zasady prawidłowej techniki legislacyjnej – przepisy art. 7 Konstytucji oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" może prowadzić do tego, że organy stosujące prawo będą w drodze interpretacji nadawać temu powtórzeniu nowe znaczenie normatywne, odmienne od znaczenia przepisu powtarzanego i w obrocie prawnym znajdą się przypisy, które nie oddają intencji ustawodawcy.

Jest to tym bardziej możliwe, że w art. 40 ust. 4 u.d.p. odniesiono omawiany zapis "zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez jeden dzień" do ustalania opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4 - prowadzenia robót w pasie drogowym i zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w punktach 1-3 (czyli prowadzenie robót w pasie drogowym, umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam), a zapis § 2 ust. 3 uchwały odnosi się do postanowień § 2 ust. 1 i 2 uchwały, czyli do prowadzenia robót w pasie drogowym dróg gminnych w celach niezwiązanych z budową, przebudową, remontem utrzymaniem i ochroną dróg oraz prowadzenia robót w pasie drogowym dróg gminnych w celach nie związanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej.

Omawiana treść uchwały - § 2 pkt 3 - nie tylko zatem stanowi powtórzenie zapisu ustawowego, ale w kontekście brzmienia całego § 2 uchwały prowadzi do odczytywania treści przepisów uchwały w sposób odmienny od treści przepisów ustawy.

Podobnie rzecz się ma w odniesieniu do postanowień § 5 uchwały. Treść § 5 uchwały jest następująca: Za zajęcie pasa drogowego 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 – krotności opłaty ustalonej w § 2 - § 4.

Art. 40 ust.12 ustawy o drogach publicznych stanowi natomiast, że za zajęcie pasa drogowego:

1. 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,
2. 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,
3. 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c
4. - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

W tym przypadku również, przy wskazaniu w końcowym fragmencie § 5 uchwały, że opłata stanowić ma 10- krotność opłaty ustalonej w § 2 - § 4 może dojść do odmiennego ustalenia wysokości opłaty, niż przewidziana przez ustawodawcę. Postanowił on bowiem w końcowym fragmencie art. 40 ust. 12, że opłata ma być ustalana zgodnie z ust. 4-6 art. 40 ustawy. Przepisy § 2- 4 uchwały i przepisy art. 40 ust. 4-6 u.d.p. nie mają tożsamej treści, wobec czego Sąd podziela stanowisko skarżącego Prokuratora, że zakwestionowane przepisy uchwały zawierające niedopuszczalne powtórzenia przepisów ustawy nie tylko naruszają zasady prawidłowej legislacji, lecz także prowadzić mogą do ustalania opłat za zajęcie pasa drogowego w wysokości niezgodnej z wolą ustawodawcy.

W niepublikowanym wyroku z dnia 10 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 137/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że "Sąd dostrzega przy tym, że powołane w skardze rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" traktować należy przede wszystkim jako zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców (...). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski, Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87)".

W ocenie Sądu sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznając, że kwestionowane przepisy uchwały w sposób istotny naruszają prawo, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 2 ust.3, § 4 ust.2 oraz § 5.