Uzasadnienie
Decyzją z dnia 30 sierpnia 2012r. nr [...] Burmistrz Miasta uchylił z dniem 1 listopada 2011r. własną decyzję z dnia 4 listopada 2011r., przyznającą A. B. na dziecko – K. Sz. zasiłek rodzinny, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka (oba na okres od 1 listopada 2011r. do 31 października 2012 r.) oraz jednorazowy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego.
Organ wskazał w uzasadnieniu, że w myśl art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych organ może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli (...) osoba nienależnie pobrała świadczenia rodzinne. Małoletni K. Sz. w dniu 28 lutego 2012 r. został przyjęty do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego, a - zgodnie z art. 7 pkt 2 w/w ustawy - zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w rodzinie zastępczej.
Następnie decyzją z dnia 28 września 2012r. nr [...] Burmistrz Miasta, działając na podstawie m.in. art. 3 pkt 7, art. 7 pkt 2, art. 20 ust. 3, art. 25 ust. 1, art. 30 ust. 1 i 2 pkt 1, ust. 6-8 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych ustalił, że zasiłek rodzinny i dodatek do zasiłku rodzinnego przyznany na K. Sz., wypłacony w okresie od 1.11.2011r. do 31.05.2012r. w kwocie odpowiednio 91 zł i 170 zł miesięcznie - jest świadczeniem nienależnie pobranym. Organ ponadto określił wysokość nienależnie pobranych świadczeń na kwotę 1 827,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi do dnia spłaty (pkt 3) oraz zobowiązał A. B. do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego z dodatkami, w kwocie 1 827,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi do dnia spłaty (pkt 4).
W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu, a - zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy- za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania.
Organ wskazał, że A. B. wbrew treści art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie powiadomiła organu wypłacającego świadczenia o zmianie sytuacji rodzinnej, a winna była to zrobić w momencie, kiedy zapadł wyrok o umieszczeniu syna w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym we W.. Wnioskodawczyni mogła zapobiec wypłacaniu świadczeń, które jej nie przysługiwały. Ponadto podpisała oświadczenie o zapoznaniu się z warunkami uprawniającymi do pobierania świadczeń oraz zobowiązanie do powiadomienia podmiotu wypłacającego świadczenia o wszelkich zmianach.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 listopada 2013r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zobowiązania A. B. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie.
Organ wskazał, że decyzja uchylająca decyzję przyznającą świadczenia rodzinne jest ostateczna i stanowi podstawę do rozstrzygnięcia o nienależnie pobranych świadczeniach rodzinnych. Uchylenie decyzji przyznającej stronie świadczenia rodzinne stanowi okoliczność powodującą brak uprawnień po stronie A. B. do świadczeń rodzinnych. Dlatego organ uznał, że wypłacone – mimo braku uprawnień – w okresie od 1.11.2011r. do 31.05.2012r. świadczenia rodzinne należy uznać za nienależnie pobrane, podlegające zwrotowi wraz z należnymi odsetkami, stosownie do treści art. 30 ust. 1 i 8 ustawy.
Zwrotu nienależnie pobranych świadczeń można żądać dopiero z chwilą, gdy decyzja o uznaniu świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane stanie się ostateczna. Nie można w decyzji uznającej wypłacone świadczenia rodzinne za nienależnie pobrane orzekać jednocześnie o zwrocie tych świadczeń. Obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wynika z faktu wydania decyzji o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane i nie ma podstaw do wydania odrębnej decyzji w sprawie zwrotu tych świadczeń. Dlatego należało uchylić decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w części nakazującej stronie zwrot pobranych świadczeń rodzinnych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego A. B. wskazała, że w listopadzie 2011r. sąd wydał postanowienie o umieszczeniu jej syna w ośrodku wychowawczym, ale nie wskazał miejsca ośrodka. Dopiero w lutym 2012r. otrzymała skierowanie do ośrodka we W.. W ocenie skarżącej skoro jej syn mieszkał z nią do połowy lutego 2012r. i ponosiła koszty jego utrzymania, to nie ma podstaw do zwrotu świadczeń za ten czas. Pieniądze przeznaczone były na utrzymanie dziecka, które przebywało w domu, wobec czego powinna zwrócić świadczenie jedynie za okres od 1 marca 2012 r.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Sądu postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone przez organy administracji wadliwie i to w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Skarżącej przyznano prawo do świadczeń rodzinnych decyzją z dnia 4 listopada 2011 r.
Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2011r., nr 205, poz. 1212), sprawy o świadczenia rodzinne i świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. Ustawa ta weszła w życie – zgodnie z jej art. 5 - z dniem 1 stycznia 2012 r.
W tej sytuacji w sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz.992 ze zm.), zwanej dalej ustawą.
Decyzja Burmistrza Miasta z dnia 30 sierpnia 2012 r., uchylająca decyzję z dnia 4 listopada 2011 r., przyznającą skarżącej zasiłek rodzinny i dodatki do tego zasiłku, zastała wydana w oparciu o art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Przepis ten stanowi, że organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne.
Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne, zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy, uważa się:
- 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania;
- 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia;
- 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne;
- 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego.
W tym miejscu konieczne jest wskazanie (za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt I OSK 291/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), że "przepisy art. 32 w związku z art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, kreują dwie drogi, prowadzące do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, związane z dwoma różnymi rodzajami przesłanek wydania na podstawie art. 32 ustawy decyzji zmieniającej lub uchylającej ostateczną decyzję administracyjną, na podstawie której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych.
W ramach pierwszej drogi, decyzja o której mowa w art. 32 ustawy, wydawana jest na skutek stwierdzenia, mającej wpływ na prawo do świadczeń, zmiany sytuacji rodzinnej lub dochodowej rodziny lub na skutek nabycia przez członka rodziny prawa do świadczeń rodzinnych w innym państwie (w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego). Mimo, że występują tu w istocie dwie różne przesłanki, mają one tę cechę wspólną, że zachodzą już w trakcie pobierania świadczenia i w pewnym sensie są niezależne od celowych działań beneficjentów, nakierowanych bezpośrednio na zmianę tych okoliczności. Mogą jednak prowadzić do powstania sytuacji, w której realizacja przyznanego świadczenia może okazać się powstaniem świadczenia nienależnego.
W ramach drogi drugiej, określonej w postaci drugiego składnika wyrażonej w art. 32 ustawy podstawy wydania decyzji zmieniającej lub uchylającej decyzję, przyznającą świadczenia rodzinne, polegającego na stwierdzeniu, że "osoba nienależnie pobrała świadczenia rodzinne", wskazana tam przesłanka występuje samodzielnie i jest niezależna od innych czynników. Jej samodzielność wynika także z charakteru zwrotu, wskazującego na alternatywę rozłączną, wywołaną spójnikiem "albo". Droga ta (...) obejmuje wydanie decyzji zmieniającej lub uchylającej decyzję przyznającą świadczenie z powodu wystąpienia przesłanki świadczenia pobranego nienależnie z przyczyn innych niż podniesione poprzednio, w tym także tych, które mogą być związane z błędnymi lub nieprawdziwymi danymi określającymi sytuację rodzinną lub dochodową".
Podkreślenia wymaga, że przywołane wyżej przepisy normują różne sytuacje faktyczne. Organ, uchylając decyzją z dnia 30 sierpnia 2012r. decyzję z dnia 4 listopada 2011 r. uznał, że powinna być ona uchylona nie z powodu zmiany sytuacji rodzinnej lub dochodowej czy też nabycia prawa do świadczeń rodzinnych w innym państwie przez członka rodziny w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ale z powodu nienależnego pobrania świadczeń rodzinnych.
Z uwagi jednak na brzmienie art. 30 ust. 2 ustawy nienależnie pobrane świadczenia rodzinne to tylko takie świadczenia, które wyczerpują przesłanki tego przepisu. Nie można wobec tego dokonać uchylenia czy zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo bez przesądzenia, że pobrane świadczenia zostały pobrane nienależnie. Tak więc ustalenie, że w sprawie wystąpiły przesłanki do uznania świadczenia za nienależnie pobrane pozwala na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej.
W sprawie niniejszej wydanie decyzji z dnia 30 sierpnia 2012 r. uchylającej decyzję ostateczną z dnia 4 listopada 2011r. musiało być uwarunkowane stwierdzeniem, że pobrane przez skarżącą świadczenia pobrane zostały nienależnie, czyli ustaleniem wystąpienia przesłanek przewidzianych przepisem art. 30 ust. 2 ustawy.
W tej sytuacji zbędne było dokonywanie kolejną decyzją – decyzją Burmistrza Miasta z dnia 28 września 2012 r. ustalenia, że zasiłek rodzinny oraz dodatek do tego zasiłku jest świadczeniem nienależnie pobranym, bowiem ustalenie i rozstrzygnięcie tej okoliczności było w istocie elementem koniecznym do wydania decyzji uchylającej decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo. Decyzje organów obu instancji w części dotyczącej ustalenia, że pobrany zasiłek i dodatki są świadczeniem nienależnie pobranym, rozstrzygają kwestię, która została już przesądzona decyzją z dnia 30 sierpnia 2012 r.
W takiej konfiguracji procesowej – w sytuacji wydania decyzji uchylającej decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, z powodu uznania pobranych świadczeń rodzinnych za pobrane nienależnie kolejnym etapem rozstrzygania powinno być wydanie decyzji o zwrocie świadczenia pobranego nienależnie. Takie też rozstrzygnięcie zostało zawarte w decyzji Burmistrza Miasta z dnia 28 września 2012 r., uchylone zaskarżoną decyzją organu odwoławczego.
Należy jednak stwierdzić w tym miejscu, że wydane w sprawie decyzje dotyczyły w pierwszej kolejności uznania pobranych świadczeń za pobrane nienależne, co wiąże się ściśle z decyzją Burmistrza Miasta z dnia 30 sierpnia 2012 r. Tak więc ta ostatnia decyzja wydana została w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Wynika to z faktu, że - jak już wyżej wskazano- uchylenie decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych wymaga przesądzenia o nienależności pobranych świadczeń, co ściśle wiąże się z przedmiotem zaskarżonej skargą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta z dnia 28 września 2012 r.
Zgodnie natomiast z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Określenie "we wszystkich postępowaniach", użyte w przywołanym przepisie wskazuje, że wymienione środki prawne powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, odrębnych postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Chodzi zarówno o postępowania zaliczane do trybu głównego, jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego, np. stwierdzenia nieważności decyzji czy zmiany lub uchylenia decyzji.
Dokonując wobec powyższego oceny legalności decyzji Burmistrza Miasta z dnia 30 sierpnia 2012 r. stwierdzić należy, że choć w podstawie prawnej decyzji wskazano art. 30 ustawy, to ani nie wskazano, która część tego przepisu ma w sprawie zastosowanie (artykuł 30 ustawy ma 10 ustępów), ani też nie przytoczono żadnego jego fragmentu. W uzasadnieniu wskazano jedynie, że z uzyskanych informacji wynika, że małoletni K. Sz. w dniu 28 lutego 2012 r. został przyjęty do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego we W. oraz że zgodnie z art. 7 pkt 2 ustawy zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w rodzinie zastępczej.
Z powyższego wyciągnąć można wniosek, że organ wydający omawianą decyzję uznał spełnienie przesłanek art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy.
Nie przesądzając w tym miejscu kwestii, czy skarżąca została pouczona czy też nie o braku prawa do pobierania świadczeń, o czym organ w ogóle w decyzji tej się nie wypowiedział stwierdzić należy, że choć organ przywołał w decyzji przepis, z którego wynika, że zasiłek rodzinny nie przysługuje w przypadku umieszczenia dziecka w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, i choć organ wskazał, że faktyczną datą umieszczenia dziecka skarżącej w takiej instytucji jest 28 lutego 2012 r., to wydana przez organ decyzja uchyla decyzję z dnia 4 listopada 2011r. nie z dniem umieszczenia dziecka w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, a z dniem 1 listopada 2011 r.
Wobec powyższego, w ocenie Sądu, w ustalonym w sprawie stanie faktycznym oraz z uwagi na brzmienie przepisu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy nie było podstaw do uchylenia decyzji Burmistrza Miasta z dnia 4 listopada 2011 r. w całości.
W tej sytuacji Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzające je decyzje Burmistrza Miasta z dnia 28 września 2012 r. nr [...] oraz z dnia 30 sierpnia 2012 r. nr [...].
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ będzie miał na uwadze powyższe wskazania oraz fakt, że decyzja Burmistrza Miasta z dnia 4 listopada 2011 r. przyznaje skarżącej zasiłek rodzinny oraz dwa różne dodatki do tego zasiłku. Jej uchylenie możliwe będzie dopiero po ustaleniu spełnienia przesłanki pobrania przez skarżącą nienależnie świadczeń rodzinnych; rozważenia wymagać też będzie, czy wskazana decyzja może być uchylona w całości, czy też jedynie w części – tak z powodu daty przyjęcia dziecka skarżącej do młodzieżowego ośrodka wychowawczego, jak i z uwagi na to, że dodatki do zasiłku rodzinnego przyznane były i na konkretny okres, i jednorazowo.
Na mocy art. 152 p.p.s.a Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.