Uzasadnienie
W dniu 19 lutego 2016 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. wpłynął wniosek D. G. o ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka, córki – M. G. Do wniosku zostało dołączone zaświadczenie, z którego wynikało, iż wnioskodawczyni pozostawała pod opieką medyczną od 16 tygodnia ciąży.
Decyzją z dnia 3 marca 2016 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2016 r., poz. 23, dalej w skrócie jako "k.p.a.") oraz art. 15 b, art. 20 ust. 2 i ust. 3, art. 23 ust. 1 i ust. 2, art. 26 ust. 1 i ust 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.), § 3 punkt 1 i punkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2015 r., poz. 1238) oraz § 5 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2284) działający z upoważnienia Wójta Gminy P. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. odmówił przyznania wnioskodawczyni jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka.
Odmowę przyznania świadczenia uzasadniono tym, że wnioskodawczyni została objęta opieką medyczną po upływie 10 tygodnia ciąży. Zgodnie zaś z treścią art. 15 b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych zapomoga z tytułu urodzenia dziecka przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu.
W odwołaniu od powyższej decyzji D. Z. wskazała, że decyzja organu pierwszej instancji jest dla niej krzywdząca. Skarżąca wyjaśniła, że nie miała świadomości, że jest w ciąży i dlatego zgłosiła się do lekarza dopiero w 16 tygodniu ciąży. Skarżąca podniosła ponadto, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej. Jej rodzina jest liczna, a skarżąca uzyskuje niewielki dochód.
Decyzją z dnia 26 września 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 punkt 1 k.p.a. w związku z art. 2 punkt 4 i art. 15 b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wskazało, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położoną.
W niniejszej sprawie skarżąca wnioskiem z dnia 19 lutego 2016 r. zwróciła się Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Do wniosku dołączono wystawione przez położoną zaświadczenie z dnia 16 lutego 2016 r., zgodnie z którym skarżąca pozostawała pod opieką medyczną od 16 tygodnia ciąży do porodu. Na podstawie powyższego organ uznał, że strona nie spełnia kryterium przyznania świadczenia, o którym mowa w art. 15 b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W związku z tym organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił skarżącej przyznania świadczenia. Zdaniem organu odwoławczego, organ administracji publicznej nie ma możliwości odstępstwa od przepisów ustawy i w przypadku, gdy wnioskodawca nie spełnia kryterium przyznania świadczenia, zobowiązany jest odmówić przyznania świadczenia. Kolegium podniosło ponadto, że okoliczności przywołane przez skarżącą w odwołaniu nie mogą mieć wpływu na wydane w sprawie rozstrzygnięcie.
Organ administracji publicznej nie bada przyczyn, dla których kobieta pozostawała pod opieką medyczną od momentu późniejszego niż 10 tydzień ciąży. Przepis art. 15 b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jednoznaczny i nie uzależnia przyznania świadczenia od powodów, dla których termin pozostawania pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży nie został dotrzymany. Ponadto przepisy ustawy nie przewidują również, by trudna sytuacja finansowa wnioskodawcy uzasadniała przyznanie świadczenia, pomimo niespełnienia wymogu pozostawania pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży.
Na wydaną przez organ odwoławczy decyzję D. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W złożonej skardze skarżąca wskazała, że nie wiedziała, iż jest w ciąży, dlatego też nie zgłosiła się do lekarza przed 10 tygodniem ciąży. Skarżąca podniosła ponadto, że nie miała powodów by do lekarza zgłosić się wcześniej, gdyż jej stan zdrowia był dobry. Karmiła piersią syna urodzonego w dniu 1 października 2014 r. i nie sądziła, że może być w ciąży.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Mając na uwadze wyżej wskazane kryterium kontroli Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 15 b ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm., dalej w skrócie jako "ustawa" lub. "u.ś.r.") z tytułu urodzenia się żywego dziecka przyznaje się jednorazową zapomogę w wysokości 1.000 zł na jedno dziecko.
Zapomoga, o której mowa w ust. 1 przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu (art. 15 b ust. 5 ustawy).
Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (art. 15 b ust. 6 ustawy).
W niniejszej sprawie niesporne było, że skarżąca pozostawała pod opieką medyczną od 16 tygodnia ciąży. Fakt niepozostawania skarżącej pod opieką lekarską od 10 tygodnia ciąży był podstawą odmowy przyznania jej przedmiotowej zapomogi.
Zauważyć należy, że żaden przepis ustawy nie określa w sposób jednoznaczny skutków prawnych sytuacji, w której kobieta ubiegająca się o jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia się dziecka poddała się opiece medycznej po 10-tym tygodniu ciąży. Ustawodawca nie wprowadził zasad ani trybu postępowania dającego organom administracji możliwość zweryfikowania przyczyn, dla których matka wnioskująca o przyznanie zapomogi nie poddała się opiece medycznej w powyższym terminie. Brak w ustawie takiej regulacji nie oznacza jednak, że kobieta, która poddała się opiece medycznej po 10-tym tygodniu ciąży, a następnie urodziła dziecko, powinna być automatycznie – niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy – pozbawiona prawa do jednorazowej zapomogi z tego tytułu.
Nie można z sytuacji takiej wywieść wniosku o istnieniu bezwzględnego zakazu przyznania przedmiotowej zapomogi. W pewnych przypadkach kobieta, której nie da się zarzucić braku troski o zdrowie własne i płodu, może pozostawać pod opieką medyczną w terminie późniejszym, niż określony w art. 15 b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ze względu na niezależne od niej czynniki. Mogą to być w szczególności czynniki o charakterze biologicznym (np. brak możliwości rozpoznania ciąży w jej wczesnym etapie) bądź faktycznym (np. brak możliwości zarejestrowania się na badania lekarskie lub poddania się badaniu lekarskiemu w odpowiednim terminie). Pozbawienie matki dziecka prawa do zapomogi wyłącznie ze względu na wystąpienie tego typu okoliczności – to jest okoliczności, za które matka nie ponosi jakiejkolwiek odpowiedzialności – byłoby nie tylko niezgodne z ratio legis art. 15 b ust. 5 ustawy, lecz także prowadziłoby do naruszenia zasad konstytucyjnych.
Luka prawna, wynikająca z zaniechania ustawodawcy powinna zostać wypełniona w drodze bezpośredniego stosowania Konstytucji (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1003/14; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie budzi wątpliwości, że pozostawanie pod systematyczną opieką medyczną pozwala na kontrolę przebiegu ciąży, tym samym umożliwia zapobieganie powikłaniom, a w każdym razie zmniejsza ryzyko ich powstania. Wypełnienie obowiązku badania przyszłej matki i dziecka nie może być jednak oceniane z pominięciem obiektywnych możliwości jego realizacji przez kobietę w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Dokonując zatem wykładni przepisu art. 15b ust. 5 ustawy, należy, zdaniem Sądu, mieć na uwadze możliwość zagwarantowania prawa do korzystania z tej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem 10 tygodnia ciąży, ale w późniejszym okresie były już objęte systematyczną opieką medyczną.
Nie można bowiem wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować określonego przepisem art. 15 b ust. 5 ustawy terminu poddania się opiece medycznej (zob. w tej materii: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 140/16; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy w tym miejscu przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 2016 r. (sygn. akt SK 2/16; publ. Dz. U. z 2016 r., poz. 2204), w którym orzeczono, że art. 15 b ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych rozumiany w ten sposób, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje także wówczas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej niezależnych, jest zgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in. "wynik wykładni celowościowej w większym stopniu realizuje prawo wyrażone w art. 71 ust. 1 zdaniem drugim Konstytucji i jest przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Mając więc na uwadze zasady wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, a także to, że interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana z zastosowaniem techniki wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją, nie można było w procesie wykładni art. 15 b ust. 5 u.ś.r. poprzestać na wykładni językowej. Wypełnienie obowiązku poddania się opiece lekarskiej przez kobietę w ciąży nie może być oceniane z pominięciem ustaleń co do obiektywnych możliwości jego realizacji w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Przyjęcie przeciwnego stanowiska godziłoby w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 czy art. 71 ust. 1 Konstytucji".
Trybunał wskazał też, że art. 15 b ust. 5 ustawy "interpretowany w kontekście deklarowanych przez ustawodawcę celów oraz w świetle prawa do pomocy władz publicznych wyrażonego w art. 71 ust. 1 zdaniu drugim Konstytucji – powinien być rozumiany w ten sposób, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje także wówczas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej niezależnych".
Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że co najmniej przedwczesne było stanowisko organów, że skarżąca nie spełnia wymogów ustawy do przyznania jej przedmiotowej zapomogi. Skarżąca w odwołaniu podnosiła, podając konkretne okoliczności, że nie zdawała sobie sprawy z faktu, że jest w ciąży, i że niezwłocznie przy pierwszych objawach ciąży udała się do lekarza by zostać objętą opieką medyczną. Okoliczności powołane przez skarżącą wskazują na to, że przyczyna, dla której nie pozostawała pod opieką medyczną od 10 miesiąca ciąży, nie była przez nią zawiniona. Jeżeli skarżąca z podanych przez siebie przyczyn nie miała świadomości, że jest w ciąży, to są to okoliczności, które w ocenie Sądu mogą okazać się wystarczającym usprawiedliwieniem zgłoszenia się przez nią do lekarza dopiero w 16 tygodniu ciąży.
W tej sytuacji stwierdzić należy, że organy nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, czym naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym należało bowiem ustalić, czy rzeczywiście po stronie skarżącej występowały przyczyny, które uniemożliwiły jej rozpoznanie ciąży w pierwszych 10 tygodniach. Dla takiego ustalenia nie jest wystarczające zaświadczenie, wystawione na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie formy opieki medycznej nad kobietą w ciąży, uprawniającej do dodatku z tytułu urodzenia dziecka oraz wzoru zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod tą opieką. Konieczne było uzyskanie dodatkowej dokumentacji lekarskiej – w razie potrzeby przy udziale i za zgodą skarżącej.
Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy nie tylko z urzędu, lecz także na wniosek stron. W orzecznictwie wskazano, że "realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie" (zob.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1560/10 oraz z dnia 20 listopada 2015, sygn. akt I OSK 1003/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).
Brzmienie art. 7 k.p.a. daje zatem organowi administracji publicznej podstawę do oczekiwania współdziałania ze strony osoby wnioskującej o przyznanie określonego świadczenia w drodze decyzji administracyjnej. Współdziałanie to może polegać w szczególności na dostarczeniu odpowiednich dokumentów, pozwalających na ustalenie istnienia uprawnienia. W niniejszej sprawie organy, rozpoznając ponownie sprawę, mogą więc zwrócić się do skarżącej o przedstawienie stosownej dokumentacji medycznej czy zaświadczenia lekarskiego, potwierdzających jej stanowisko w zakresie braku możliwości rozpoznania ciąży w jej pierwszych 10 tygodniach. W ocenie Sądu dopiero tak przeprowadzone postępowanie umożliwi właściwe załatwienie sprawy.
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Mając zatem na uwadze, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą uwzględnić przedstawione powyżej wskazania z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a.