Uzasadnienie
W dniu 26 lutego 2016 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. wpłynął wniosek D. Z. o ustalenie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego tytułu urodzenia dziecka, córki – M. G. Do wniosku zostało dołączone zaświadczenie, z którego wynikało, iż wnioskodawczyni pozostawała pod opieką medyczną od 16 tygodnia ciąży.
Decyzją z dnia 3 marca 2016 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2016 r., poz. 23, dalej w skrócie jako "k.p.a.") oraz art. 9, art. 20 ust. 2 i ust. 3, art. 23 ust. 1 i ust. 2, art. 26 ust. 1 i ust 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.), § 3 punkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2015 r., poz. 1238) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2284) działający z upoważnienia Wójta Gminy P. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. odmówił przyznania wnioskodawczyni dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia się dziecka.
Odmowę przyznania świadczenia uzasadniono tym, że skarżąca została objęta opieką medyczną po upływie 10 tygodnia ciąży. Zgodnie z treścią art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu.
W odwołaniu od powyższej decyzji D. Z. wskazała, że decyzja organu pierwszej instancji jest dla niej krzywdząca. Skarżąca wyjaśniła, że nie miała świadomości, że jest w ciąży i dlatego zgłosiła się do lekarza dopiero w 16 tygodniu ciąży. Skarżąca podniosła ponadto, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej. Jej rodzina jest liczna, a skarżąca uzyskuje niewielki dochód.
Decyzją z dnia 26 września 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 punkt 1 k.p.a. w związku z art. 2 punkt 1 i art. 9 ust. 1 i 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wskazało, że świadczenie w formie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka przysługuje matce lub ojcu albo opiekunowi prawnemu dziecka (art. 9 ust. 1 ustawy), jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu (art. 9 ust. 6 ustawy). Zgodnie z kolei z art. 9 ust. 7 ustawy, pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położoną.
W niniejszej sprawie skarżąca wnioskiem z dnia 26 lutego 2016 r. zwróciła się Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. o ustalenie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka. Do wniosku dołączono wystawione przez położoną zaświadczenie z dnia 16 lutego 2016 r., zgodnie z którym skarżąca pozostawała pod opieką medyczną od 16 tygodnia ciąży do porodu. Na podstawie powyższego organ uznał, że strona nie spełnia kryterium przyznania świadczenia, o którym mowa w art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W związku z tym organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia. Zdaniem organu odwoławczego, organ administracji publicznej nie ma możliwości odstępstwa od przepisów ustawy i w przypadku, gdy wnioskodawca nie spełnia kryterium przyznania świadczenia, zobowiązany jest odmówić przyznania świadczenia. Kolegium podniosło ponadto, że okoliczności przywołane przez skarżącą w odwołaniu nie mogą mieć wpływu na wydane w sprawie rozstrzygnięcie.
Organ administracji publicznej nie bada przyczyn, dla których kobieta pozostawała pod opieką medyczną od momentu późniejszego niż 10 tydzień ciąży. Przepis art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jednoznaczny i nie uzależnia przyznania dodatku do zasiłku od powodów, dla których termin pozostawania pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży nie został dotrzymany. Ponadto przepisy ustawy nie przewidują również, by trudna sytuacja finansowa wnioskodawcy uzasadniała przyznanie świadczenia, pomimo niespełnienia wymogu pozostawania pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży.
Na wydaną przez organ odwoławczy decyzję D. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W złożonej skardze skarżąca wskazała, że nie wiedziała, iż jest w ciąży, dlatego też nie zgłosiła się do lekarza przed 10 tygodniem ciąży. Skarżąca podniosła ponadto, że nie miała powodów by do lekarza zgłosić się wcześniej, gdyż jej stan zdrowia był dobry. Karmiła piersią syna urodzonego w dniu 1 października 2014 r. i nie sądziła, że może być w ciąży.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Mając na uwadze wyżej wskazane kryterium kontroli Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z przepisem art. 9 ust. 1 i ust. 6 tej ustawy, dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługuje matce lub ojcu albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się przy tym zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (art. 9 ust. 7 ustawy).
W rozpatrywanej sprawie niesporny jest fakt, że skarżąca zgłosiła się do lekarza dopiero w 16 tygodniu ciąży. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, ten fakt nie może w okolicznościach niniejszej sprawy samoistnie i automatycznie przesądzać o odmowie przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia.
Zauważyć należy, że żaden przepis ustawy nie określa w sposób jednoznaczny skutków prawnych sytuacji, w której kobieta ubiegająca się o dodatek z tytułu urodzenia się dziecka poddała się opiece medycznej po 10-tym tygodniu ciąży. Ustawodawca nie wprowadził zasad ani trybu postępowania dającego organom administracji możliwość zweryfikowania przyczyn, dla których matka wnioskująca o przyznanie przedmiotowego świadczenia nie poddała się opiece medycznej w powyższym terminie. Brak w ustawie takiej regulacji nie oznacza jednak, że kobieta, która poddała się opiece medycznej po 10-tym tygodniu ciąży, a następnie urodziła dziecko, powinna być automatycznie – niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy – pozbawiona prawa do dodatku z tego tytułu.
Nie można z sytuacji takiej wywieść wniosku o istnieniu bezwzględnego zakazu przyznania przedmiotowego świadczenia. W pewnych przypadkach kobieta, której nie da się zarzucić braku troski o zdrowie własne i płodu, może pozostawać pod opieką medyczną w terminie późniejszym, niż określony w art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ze względu na niezależne od niej czynniki. Mogą to być w szczególności czynniki o charakterze biologicznym (np. brak możliwości rozpoznania ciąży w jej wczesnym etapie) bądź faktycznym (np. brak możliwości zarejestrowania się na badania lekarskie lub poddania się badaniu lekarskiemu w odpowiednim terminie). Pozbawienie matki dziecka prawa do dodatku wyłącznie ze względu na wystąpienie tego typu okoliczności – to jest okoliczności, za które matka nie ponosi jakiejkolwiek odpowiedzialności – byłoby nie tylko niezgodne z ratio legis art. 9 ust. 6 ustawy, lecz także prowadziłoby do naruszenia zasad konstytucyjnych.
Luka prawna, wynikająca z zaniechania ustawodawcy powinna zostać wypełniona w drodze bezpośredniego stosowania Konstytucji (zob. w tej materii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1003/14; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie budzi wątpliwości, że pozostawanie pod systematyczną opieką medyczną pozwala na kontrolę przebiegu ciąży, tym samym umożliwia zapobieganie powikłaniom, a w każdym razie zmniejsza ryzyko ich powstania. Wypełnienie obowiązku badania przyszłej matki i dziecka nie może być jednak oceniane z pominięciem obiektywnych możliwości jego realizacji przez kobietę w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Dokonując zatem wykładni przepisu art. 9 ust. 6 ustawy, należy, zdaniem Sądu, mieć na uwadze możliwość zagwarantowania prawa do korzystania z tej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem 10 tygodnia ciąży, ale w późniejszym okresie były już objęte systematyczną opieką medyczną.
Nie można bowiem wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować określonego przepisem art. 9 ust. 6 ustawy terminu poddania się opiece medycznej (zob. w tej materii: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 141/16; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy w tym miejscu przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 2016 r. (sygn. akt SK 2/16; publ. Dz. U. z 2016 r., poz. 2204), w którym orzeczono, że art. 15 b ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych rozumiany w ten sposób, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje także wówczas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej niezależnych, jest zgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że należy zwrócić uwagę, że pozostawanie pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu warunkuje także prawo do "jednorazowego dodatku z tytułu urodzenia dziecka" przewidzianego w art. 9 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych toteż sądy zwracają uwagę na potrzebę jednolitej interpretacji obydwu przepisów, to jest art. 9 ust. 6 i art. 15b ust. 5 wskazanej ustawy [...]. Ustawodawca skorelował warunek wskazany w art. 15 b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych z przewidzianym w art. 9 ust. 6 tej ustawy warunkiem uzyskania dodatku rodzinnego, polegającym, podobnie jak w wypadku art. 15b ust. 5, na pozostawaniu pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że "wynik wykładni celowościowej w większym stopniu realizuje prawo wyrażone w art. 71 ust. 1 zdaniem drugim Konstytucji i jest przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Mając więc na uwadze zasady wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, a także to, że interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana z zastosowaniem techniki wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją, nie można było w procesie wykładni art. 15 b ust. 5 u.ś.r. poprzestać na wykładni językowej. Wypełnienie obowiązku poddania się opiece lekarskiej przez kobietę w ciąży nie może być oceniane z pominięciem ustaleń co do obiektywnych możliwości jego realizacji w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Przyjęcie przeciwnego stanowiska godziłoby w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 czy art. 71 ust. 1 Konstytucji".
Tym samym odwołanie się jedynie do językowej wykładni przepisu art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych mogłoby w istocie prowadzić do zróżnicowania sytuacji prawnej kobiety w ciąży ze względu na stan jej zdrowia. Ze względu bowiem na określone problemy dotyczące jej fizjologii dana kobieta może znaleźć się w sytuacji, w której zaburzenia czy inne nieprawidłowości funkcjonowania jej organizmy mogą jej uniemożliwiać lub istotnie utrudniać istotnie rozpoznanie przez nią - na tak wczesnym etapie - stanu ciąży lub jej podejrzenia. Sytuacja taka stanowiłaby naruszenie zasady równości oznaczającej, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. W opisanej sytuacji kobiety nie cierpiące na jakiekolwiek dolegliwości uniemożliwiające spostrzeżenie w sposób naturalny, że są w ciąży byłyby faworyzowane w stosunku do tych kobiet - tak samo jak one będących w ciąży - które jednak z uwagi na określone okoliczności związane z ich stanem zdrowia nie mogłyby w taki sam sposób rozeznać tego, że są w ciąży.
Prowadziłoby to w istocie do nierównego traktowania kobiet będących w ciąży dyskryminując te z nich, które z powodów zdrowotnych (obiektywnych, niezależnych od woli) nie mogłyby stać się beneficjentami pomocy dla rodziny przewidzianej przez ustawodawcę w art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że co najmniej przedwczesne było stanowisko organów, że skarżąca nie spełnia wymogów ustawy do przyznania jej wnioskowanego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka. Skarżąca w odwołaniu podnosiła, podając konkretne okoliczności, że nie zdawała sobie sprawy z faktu, że jest w ciąży, i że niezwłocznie przy pierwszych objawach ciąży udała się do lekarza by zostać objętą opieką medyczną. Okoliczności powołane przez skarżącą wskazują na to, że przyczyna, dla której nie pozostawała pod opieką medyczną od 10 miesiąca ciąży, nie była przez nią zawiniona. Jeżeli skarżąca z podanych przez siebie przyczyn nie miała świadomości, że jest w ciąży, to są to okoliczności, które w ocenie Sądu mogą okazać się wystarczającym usprawiedliwieniem zgłoszenia się przez nią do lekarza dopiero w 16 tygodniu ciąży.
W tej sytuacji stwierdzić należy, że organy nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, czym naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym należało bowiem ustalić, czy rzeczywiście po stronie skarżącej występowały przyczyny, które uniemożliwiły jej rozpoznanie ciąży w pierwszych 10 tygodniach. Dla takiego ustalenia nie jest wystarczające zaświadczenie, wystawione na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie formy opieki medycznej nad kobietą w ciąży, uprawniającej do dodatku z tytułu urodzenia dziecka oraz wzoru zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod tą opieką. Konieczne było uzyskanie dodatkowej dokumentacji lekarskiej – w razie potrzeby przy udziale i za zgodą skarżącej.
Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy nie tylko z urzędu, lecz także na wniosek stron. W orzecznictwie wskazano, że "realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie" (zob.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1560/10 oraz z dnia 20 listopada 2015, sygn. akt I OSK 1003/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).
Brzmienie art. 7 k.p.a. daje zatem organowi administracji publicznej podstawę do oczekiwania współdziałania ze strony osoby wnioskującej o przyznanie określonego świadczenia w drodze decyzji administracyjnej. Współdziałanie to może polegać w szczególności na dostarczeniu odpowiednich dokumentów, pozwalających na ustalenie istnienia uprawnienia. W niniejszej sprawie organy, rozpoznając ponownie sprawę, mogą więc zwrócić się do skarżącej o przedstawienie stosownej dokumentacji medycznej czy zaświadczenia lekarskiego, potwierdzających jej stanowisko w zakresie braku możliwości rozpoznania ciąży w jej pierwszych 10 tygodniach. W ocenie Sądu dopiero tak przeprowadzone postępowanie umożliwi właściwe załatwienie sprawy.
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Mając zatem na uwadze, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą uwzględnić przedstawione powyżej wskazania z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a.