Uzasadnienie
M. E. (dalej także jako "strona" albo "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 sierpnia 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 12 listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na zarządzającego transportem w przedsiębiorstwie transportowym.
W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:
W dniu 13 lipca 2019 r., w miejscowości [...] na drodze krajowej nr [...], został zatrzymany do kontroli drogowej zespół pojazdów składający się z ciągnika samochodowego marki [...] o nr rej. [...] oraz naczepy marki [...] o nr rej. [...]. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 tony. Kontrolowanym pojazdem kierował K. C.. Kierowca wykonywał międzynarodowy transport drogowy rzeczy (kombajn wraz z częściami) z Polski do Mołdawii w imieniu przedsiębiorcy "A" Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. W trakcie kontroli kierowca okazał wypis z licencji nr [...] dotyczącej międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy udzielonej ww. przedsiębiorcy.
Przebieg przeprowadzonej kontroli udokumentowano protokołem kontroli nr [...] z dnia 13 lipca 2019 r.
W związku z opisanymi w protokole nieprawidłowościami, pismem z dnia 24 lipca 2019 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił M. E. (zarządzającego transportem w przedsiębiorstwie działającym pod nazwą "A" Sp. z o.o. z siedzibą w [...]) o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w zakresie naruszeń:
- - wykonywanie przewozu drogowego w czasie obowiązywania ograniczeń oraz zakazów ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach (lp. 18 załącznika nr 4 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym);
- - brak organizacji pracy kierowcy lub nieprawidłowa organizacja, brak poleceń lub niewłaściwe polecenia dla kierowcy - w zakresie umożliwienia kierowcom przestrzegania przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 (lp. 19 załącznika nr 4 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym).
W wyniku przeprowadzonego postępowania, decyzją z dnia 12 listopada 2019 r. nr [...] organ pierwszej instancji nałożył na M. E. karę pieniężną w wysokości 2.500 zł (1.000 zł za pierwsze z opisanych wyżej naruszeń; 1.500 zł za drugie z opisanych wyżej naruszeń).
W podstawie prawnej decyzji organ pierwszej instancji wskazał art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a.") oraz art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2140; dalej powoływanej w skrócie jako u.t.d.").
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że przewóz kombajnu wraz z częściami odbywał się w dniu 13 lipca 2019 r. (sobota), to jest w czasie obowiązywania okresowych ograniczeń ruchu pojazdów i nie korzystał w tym zakresie z żadnego zwolnienia. Kontrolowany pojazd tego dnia nie mógł poruszać się po drogach publicznych na obszarze całego kraju, ponieważ dopuszczalna masa całkowita pojazdu członowego wynosiła 40 ton. Okoliczność ta nie była kwestionowana ani przez kierującego pojazdem w czasie kontroli drogowej, ani przez przedsiębiorstwo w toku prowadzonego postępowania administracyjnego.
Ponadto z okazanej w czasie kontroli drogowej karty kierowcy wynikało, że kierujący pojazdem skrócił dzienny czas odpoczynku w dniach: 20 i 26 czerwca, 3 i 5 lipca 2019 r. oraz przekroczył 6 kolejnych okresów 24 - godzinnych od uprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku w okresie od 16 do 22 czerwca 2019 r.
Zgodnie z obowiązującymi przepisami, odpowiedzialność za oba ww. naruszenia, obok podmiotu wykonującego przewóz drogowy, ponosi również zarządzający transportem w tym przedsiębiorstwie. Do uwolnienia się od tej odpowiedzialności nie wystarczy wykazanie braku winy, lecz wymagane jest udowodnione podjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Odpowiedzialność zarządzającego transportem ma charakter administracyjny, nie jest oparta na zasadzie winy, tylko ryzyka, a zatem do stwierdzenia jej zaistnienia wystarczające jest - co do zasady - stwierdzenie naruszenia przepisów o transporcie drogowym, nawet jeżeli doszło do niego w sposób niezawiniony.
Zdaniem organu, strona nie wskazała natomiast dowodów, które uzasadniałyby umorzenie postępowania w sprawie przedmiotowego naruszenia i byłyby przesłanką do zastosowania przepisu art. 92c u.t.d.
W związku z powyższym, na podstawie art. 92a ust. 1 i ust. 8 u.t.d. w zw. z lp. 18 i lp.19 załącznika nr 4 do tej ustawy organ wymierzył karę pieniężną w wysokości 1.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego w czasie obowiązywania ograniczeń oraz zakazów ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach oraz karę w wysokości 1.500 zł za brak organizacji pracy kierowcy lub nieprawidłową organizację, brak poleceń lub niewłaściwe polecenia dla kierowcy - w zakresie umożliwienia kierowcom przestrzegania przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006.
W odwołaniu od powyższej decyzji M. E. wskazał, że zatrzymany do kontroli kierowca odbył w dniu 5 września 2017 r. szkolenie dla nowo przyjętych kierowców. Szkolenie to dotyczyło m.in. obsługi tachografu, czasu pracy kierowców i zakazów ruchu określonych pojazdów. Szkolenie przeprowadzili oddelegowani przez stronę pracownicy "A" Sp. z o.o. posiadający wiedzę i doświadczenie niezbędne do prawidłowego szkolenia kierowców. Ponadto w przedsiębiorstwie przewoźnika został wprowadzony szczegółowy system mający na celu m.in. nadzór nad prawidłową pracą kierowców. Jednym z jego elementów jest dokument nr [...] (wydanie z dnia 1 marca 2017 r.), który został przez stronę zatwierdzony i wdrożony. System ten oparty jest na współdziałaniu szeregu osób aby kierowcy wykonywali swoje obowiązki zgodnie ze wszelkimi nakazami i zakazami.
Co nadto istotne, kierowcy została udostępniona wystarczająca ilość czasu na wykonanie ponadgabarytowego międzynarodowego przewozu drogowego. Ze zlecenia transportowego oraz karnetu TIR wynika, że towar został odebrany od nadawcy w dniu 12 lipca 2019 r. i dostarczony do obiorcy w dniu 18 lipca 2019 r. Kierowca miał zatem 6 dni aby wraz z ładunkiem przebyć drogę z [...] do [...]. Zdaniem strony był to czas aż nadto wystarczający aby kierowca prawidłowo i zgodnie z przepisami móc zorganizować swoją pracę.
W ocenie strony potrójne karanie (kierowcy, przewoźnika oraz zarządzającego) za te same przewinienie dokonane samowolnie przez kierowcę jest nadinterpretacją posiadanych uprawnień/obowiązków organu administracyjnego. Strona stoi na stanowisku, że zrobiła wszystko co w jej mocy aby zapewnić kierowcy możliwość prawidłowego, zgodnego z przepisami prawa wykonywania swoich obowiązków. Poza fizycznymi możliwościami strony jest zapobieganie incydentom takim jak stwierdzony, w sytuacji kiedy to kierowca samowolnie podejmuje decyzje niezgodne z przebytym szkoleniem oraz obowiązującymi w "A" Sp. z o.o. zasadami.
Odnosząc się z kolei do zarzucanego braku prawidłowej organizacji czasu pracy kierowcy M. E. wskazał, że organ nie wziął pod uwagę całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Co nadto istotne, część ze stwierdzonych naruszeń wynikała z okoliczności losowych, na które zarządzający nie miał wpływu. Powody naruszeń poczynionych przez kierowcę zostały zignorowane przez organ pierwszej instancji. Kierowca na okoliczności przekroczenia norm czasu pracy nie został bowiem przesłuchany. Nie wzięto również pod uwagę jego pisemnych wyjaśnień. Z uwagi na powyższe strona wraz z odwołaniem przekazała wydruki ze zdalnego elektronicznego systemu służącego do kontrolowania czasu pracy kierowców (SupervisorGPS). Narzędzie to zostało nabyte przez "A" Sp. z o.o. aby podejmować skuteczne działania dyscyplinujące wobec kierowców. Poza możliwościami fizycznymi zarządzającego transportem jest zapobieżenie incydentom, które spowodowane są albo okolicznościami panującymi na drodze albo samowolą kierowcy.
W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez M. E. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 14 sierpnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji.
W podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 22 lit. b, art. 92a ust. 2 i art. 92c ust. 1 u.t.d. oraz lp. 18 i lp. 19 załącznika nr 4 do u.t.d., art. 10 ust. 11 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1990), a ponadto art. 10 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11 kwietnia 2006 r.).
Uzasadniając wydaną decyzję organ odwoławczy potwierdził ustalenia faktyczne poczynione przez organ pierwszej instancji i szeroko opisane w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.
Odnośnie zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że samo przeszkolenie kierowcy z przepisów regulujących transport drogowy nie powoduje zwolnienia zarządzającego transportem z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia kierowcy. Przeszkolenie takie jest jednym z warunków wykonywania przewozów przez kierowcę. Niemniej jednak nawet najlepiej przeszkolony kierowca w przypadku złej organizacji pracy chcąc wykonać przewóz zgodnie poleceniem przedsiębiorcy będzie go wykonywał w okresach, w których obowiązuje zakaz poruszania się pojazdów ciężarowych. Z przesłanego przez stronę dokumentu, to jest dokumentu dostarczenia towaru nie wynika, że kierowca miał na wykonanie zadania przewozowego 6 dni liczonych od 12 do 18 lipca 2019 r. Sam dowód dostarczenia towaru w dniu 18 lipca 2019 r. nie świadczy, że kierowca na wykonanie zadania miał 6 dni, a tym samym, że przewóz był prawidłowo zaplanowany.
Pomimo, że dzień liczy 24 godziny, to kierowca może prowadzić pojazd tylko przez 10 godzin. Nawet jeżeli kontrolowany pojazd został załadowany w dniu 12 lipca 2019 r. nie oznacza to, że kierowca mógł od razu rozpocząć jazdę bowiem obowiązywały go ograniczenia czasu prowadzenia pojazdu co widać na danych cyfrowych pobranych z karty kierowcy. Jazda kierowcy w okresie obowiązywania zakazu jazdy pojazdów ciężarowych spowodowana była złą organizacją pracy lub powierzeniem zadania przewozowego źle przeszkolonemu kierowcy. Okoliczności te nie należą do przesłanek stanowiących podstawę do odstąpienia od wymierzenia kary za ujawnione naruszenie.
Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii potrójnego karania za przedmiotowe naruszenie organ odwoławczy wskazał, że sam ustawodawca uregulował to zagadnienie w ustawie o transporcie drogowym. Zgodnie z jej przepisami, za wykonywanie przewozów drogowych z naruszeniem przepisów ponoszą niezależną odpowiedzialność kierowca, przewoźnik i osoba zarządzająca transportem u przedsiębiorcy w przypadku zaistnienia przesłanek w tym akcie określonych. Wykaz naruszeń określony jest w załącznikach do ustawy o transporcie drogowym. Ukaranie jednego z ww. podmiotów nie stanowi okoliczności stanowiącej podstawę do odstąpienia od kary za ujawnione naruszenie. Warunkiem uwolnienia się od odpowiedzialności jest wykazanie, że naruszenie jest następstwem okoliczności określonych w art. 92c ust. 1 u.t.d. W postępowaniu prowadzonym przed organem pierwszej instancji jak i w odwołaniu strona nie wykazała żadnej z okoliczności określonych w ww. przepisie.
Odnośnie organizacji pracy w przedsiębiorstwie i szkoleń kierowcy organ odwoławczy stwierdził, że twierdzenia strony nie znajdują odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Z danych cyfrowych pobranych w trakcie kontroli wynika, że kierowca w krótkim okresie objętym kontrolą dopuścił się licznych naruszeń. Kontrolowany kierowca w trakcie kontroli okazał wydruki z tachografu zawierające przyczyny powstania naruszeń czasu pracy. Wydruki te nie zostały uznane, ponieważ nie zostały sporządzone w dniu, w którym doszło do naruszenia czasu pracy, jak stanowi art. 12 rozporządzenia nr 561/2006.
Z kolei przedstawione wydruki ze śledzenia pojazdów nie dowodzą prawidłowej organizacji czasu pracy kierowcy. Gdyby organizacja ta była prawidłowa kierowca nie popełniłby w kontrolowanym okresie takiej ilości naruszeń. Strona nie przedstawiła nadto listów przewozowych ze wskazaniem godzin załadunku pojazdu i terminu dostarczenia towaru.
Odnosząc się zaś do dokumentów i wyjaśnień załączonych do odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że strona nie przedstawiła dokumentów sporządzonych przed dniem kontroli obrazujących zaplanowane przewozy w trakcie których kontrolowany kierowca dopuścił się naruszeń. Dokumenty te dotyczą przewozów już zrealizowanych z zarejestrowaną aktywnością kierowcy, a tym samym nie można na ich podstawie ustalić, czy kierowca miał wystarczająco dużo czasu na wykonanie zadania przewozowego bez konieczności naruszania norm regulujących przewozy drogowe.
W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku reprezentowany przez pełnomocnika M. E. wniósł o:
- - uchylenie decyzji organów obu instancji jako naruszających prawo materialne, to jest art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie;
- - uchylenie decyzji organów obu instancji jako naruszających prawo materialne, to jest art. 92a ust. 1 i ust. 8 u.t.d. poprzez jego błędne zastosowanie;
- - uchylenie zaskarżonej decyzji, jako naruszającej przepisy postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. skutkujące utrzymaniem w mocy wadliwej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego oraz niezastosowanie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. skutkujące brakiem uchylenia błędnej decyzji mimo ewidentnych przesłanek ku temu.
W uzasadnieniu skargi skarżący opisał przebieg szkoleń oraz omówił zasady systemu mającego na celu nadzór nad prawidłową pracą kierowców wprowadzony w przedsiębiorstwie przewoźnika drogowego. W związku z tym powtórzone zostało stanowisko, że kierowcy udostępniona została wystarczająca ilość czasu na wykonanie przedmiotowego przewozu. Ze zlecenia transportowego oraz karnetu TIR wynika, że towar został odebrany od nadawcy w dniu 12 lipca 2019 r. (przed obowiązującym zakazem poruszania pojazdów), a dostarczony został odbiorcy w Mołdawii w dniu 18 lipca 2019 r. Kierowca miał zatem do dyspozycji 6 dni aby przebyć tę drogę z ładunkiem. Jest to czas aż nadto wystarczający aby prawidłowo i zgodnie z przepisami móc zorganizować pracę.
Zdaniem skarżącego, potrójnie karanie (kierowcy, przewoźnika oraz zarządzającego) za te same przewinienie dokonane samowolnie przez kierowcę jest nadinterpretacją posiadanych uprawnień/obowiązków. Skarżący zapewnił, że zrobił wszystko co w jego mocy aby zapewnić kierowcy możliwość prawidłowego wykonywania obowiązków. Nie miał natomiast żadnej możliwości zapobieżenia temu incydentowi, ponieważ kierowca samowolnie podjął decyzje niegodne z przebytym szkoleniem oraz obowiązującymi u przewoźnika zasadami.
Organ tymczasem odstąpił od przesłuchania skarżącego. Decyzja została wydana automatycznie, bez głębszej analizy stanu faktycznego oraz przedłożonych przez skarżącego dowodów. Ponadto zarzucając skarżącemu brak prawidłowej organizacji czasu pracy kierowcy organ naruszył przepisy procedury administracyjnej poprzez niewzięcie pod uwagę okazanych przez kierowcę wydruków z tachografu. Co więcej, część ze stwierdzonych naruszeń wynika z okoliczności losowych, na które skarżący jako zarządzający transportem nie miał wpływu. Okoliczności te zostały opisane przez osobę oddelegowaną do kontroli czasu pracy kierowców K. T. Powody naruszeń poczynionych przez kierowcę zostały zupełnie zignorowane przez organ administracyjny zarówno w toku kontroli, jak i w toku pozyskiwania materiału dowodowego. Pod uwagę nie wzięto pisemnych wyjaśnień kierowcy. Kierowca nie został nadto przesłuchany na okoliczności przekroczenia norm czasu pracy.
Swym działaniem organ przerzucił na skarżącego się ciężar dowodowy, samemu zupełnie zaniechując wykazania zaistnienia przesłanek koniecznych do ukarania również osoby zarządzającej transportem. Już poprzez samo wystąpienie naruszeń przepisów transportowych przez kierowcę pojazdu ciężarowego organ uzasadnił istnienie nieprawidłowej organizacji transportu, co oczywiście jest niewystarczające do zastosowania dodatkowej kary, która nie powinna być stosowana automatycznie.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), sąd bada zaskarżone orzeczenie (w realiach niniejszej sprawy decyzję administracyjną) pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Tym samym aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.) a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
W świetle powyższych regulacji podkreślić należy, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego winno być oceniane przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Dokonując kontroli wydanych w sprawie rozstrzygnięć w oparciu o wskazane kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Wydane w sprawie decyzje dotyczą obowiązku zapłaty przez skarżącego kary pieniężnej w wysokości 2.500 zł nałożonej z powodu stwierdzonych w trakcie przewozu naruszeń obowiązków lub warunku przewozu drogowego, o których mowa w art. 92a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym określonych w załączniku nr 4 do ustawy pod pozycją lp. 18 (wykonywanie przewozu drogowego w czasie obowiązywania ograniczeń oraz zakazów ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach) oraz lp. 19 (brak organizacji pracy kierowcy lub nieprawidłowa organizacja, brak poleceń lub niewłaściwe polecenia dla kierowcy - w zakresie umożliwienia kierowcom przestrzegania przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/20064).
Zasady podejmowania i wykonywania szeroko pojmowanego transportu drogowego uregulowane zostały ustawą z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Postanowieniami tej ustawy wykonywanie przewozu drogowego obwarowane zostało licznymi obowiązkami i warunkami, do kontroli spełnienia których ustanowione zostały odpowiednie organy. Wśród podmiotów ponoszących odpowiedzialność za naruszenia tych obowiązków lub warunków wymieniony został podmiot zarządzający transportem.
Przepis art. 92a. ust. 2 u.t.d. stanowi, że zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 złotych do 2000 złotych za każde naruszenie. Zgodnie z ust. 8 tego przepisu, wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 2, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, określa załącznik nr 4 do ustawy.
Z pisma Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego z dnia 16 lipca 2019 r. (nr [...], k. 21 kat administracyjnych) wynika, że w spółce "A" organizującej kontrolowany przewóz osobą zarządzającą transportem w rozumieniu art. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz. Urz. UE L nr 300/51) pozostawał skarżący M. E. W sprawie w istocie nie było sporne, że do szczegółowo opisanych w decyzjach organów obu instancji naruszeń doszło. Z utrwalonej w aktach dokumentacji dowodowej wynika, że 13 lipca 2019 r. miała miejsce kontrola drogowa zespołu pojazdów składającego się z ciągnika samochodowego o nr rej. [...] oraz naczepy o nr rej. [...]. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów wynosiła 40 ton.
Kontrolowanym pojazdem kierował K. C., który w imieniu przedsiębiorcy "A" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wykonywał międzynarodowy transport drogowy z Polski do Mołdawii. W dniu przeprowadzenia kontroli, którym była sobota obowiązywały okresowe ograniczenia ruchu pojazdów, przy czym przewóz nie korzystał w tym zakresie z żadnego zwolnienia.
Ograniczenie, o którym mowa ustanowione zostało na mocy rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 31 lipca 2007 r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach i dotyczy pojazdów i zespołów pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 12 ton, z wyłączeniem autobusów (§ 1). Na podstawie przepisu § 2 pkt 3 tego aktu, zakaz ich ruchu na drogach na obszarze całego kraju obowiązuje w okresie od najbliższego piątku po zakończeniu zajęć dydaktyczno-wychowawczych albo w piątek, w który kończą się zajęcia dydaktyczno-wychowawcze w szkołach do ostatniej niedzieli przed rozpoczęciem zajęć dydaktyczno-wychowawczych w szkołach, z zastrzeżeniem pkt 1 lit. h: a) od godziny 1800 do godziny 2200 w piątek, b) od godziny 800 do godziny 1400 w sobotę i c) od godziny 800 do godziny 2200 w niedzielę. Wskazane przepisy nie mają zastosowania w przypadkach enumeratywnie wymienionych w § 3 rozporządzenia, jednakże przedmiotowy przewóz do żadnego z nich się nie zalicza.
Stwierdzone naruszenie wypełniło więc znamiona naruszenia wymienionego w załączniku 4 do ustawy pod pozycją lp. 18 (wykonywanie przewozu drogowego w czasie obowiązywania ograniczeń oraz zakazów ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach). Wysokość przewidzianej w przypadku tego naruszenia kary pieniężnej to 1.000 zł. Będąc związanym dyspozycją wskazanych przepisów organ zasadnie i w prawidłowej wysokości nałożył przedmiotową karę.
Podobnie rzecz ma się odnośnie drugiego z naruszeń, związanego z czasem pracy kierowcy.
Na podstawie protokołu kontroli drogowej, danych cyfrowych pobranych z karty kierowcy i tachografu oraz dokumentów przewozowych wykazano w ocenie Sądu niezbicie, że kierowca skontrolowanego zespołu pojazdów wykonywał przewozy drogowe w imieniu spółki "A", w rezultacie których doszło do skrócenia dziennego czasu odpoczynku w dniach: 20 i 26 czerwca, 3 i 5 lipca 2019 r., a ponadto kierujący przekroczył 6 kolejnych okresów 24 -godzinnych od uprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku w okresie od 16 do 22 czerwca 2019 r.
Zdaniem Sądu, przedłożona przez skarżącego w toku postępowania dokumentacja (w tym ta dołączona do odwołania) nie tylko nie dowodzi prawidłowej organizacji czasu pracy kierowcy, ale też nie podważa ustaleń wskazujących na zaistnienie naruszenia w tym przedmiocie. Zasadności takiej oceny w żadnym stopniu nie podważa również argumentacja podniesiona w skardze. Aktualne pozostają zatem uwagi organu odwoławczego, że dokument ELS w ogóle nie odnosi się do dni objętych zakresem kontroli, stanowiąc jedynie zbiór teoretycznych założeń, nie zaś potwierdzenie ich realizacji. Tak samo wydruki z aplikacji SuperVisorGPS dotyczą maja, a więc miesiąca poprzedzającego okres, w trakcie którego stwierdzono rzeczone uchybienia. Dokumenty dotyczące szkolenia nowo zatrudnionych kierowców opisują z kolei organizację pracy w przedsiębiorstwie. Dokumenty te nie dowodzą jednak, że organizacja ta była prawidłowa.
W zasadzie potwierdzają one jedynie okoliczność zapoznania kierowców z obowiązującymi przepisami i rozwiązaniami dotyczącymi wykonywanych przewozów. Karnet TIR nie zawiera z kolei jakichkolwiek informacji mających znaczenie dla sprawy.
Ustalenia organów w omawianym zakresie są natomiast skrupulatne, rzeczowo i logicznie opisują okoliczności stanu faktycznego, w konsekwencji czego zasługiwały w całości na aprobatę.
Kwestie dotyczące załogi, czasu prowadzenia pojazdu, przerw i okresów odpoczynku uregulowane zostały w Rozdziale II Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85. Z kolei założenia odpowiedzialności przedsiębiorstw transportowych z tą tematyką zawarte zostały w Rozdziale III Rozporządzenia nr 561/2006.
Wskazania wymaga, że w przepisie art. 10 rozporządzenia postanowiono, iż przedsiębiorstwo transportowe nie może wypłacać kierowcom zatrudnionym lub pozostającym w jego dyspozycji żadnych składników wynagrodzenia, nawet w formie premii czy dodatku do wynagrodzenia, uzależnionych od przebytej odległości, szybkości dostawy lub ilości przewożonych rzeczy, jeżeli ich stosowanie może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego lub zachęcać do naruszeń niniejszego rozporządzenia (ust. 1). Przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców, o których mowa w ust. 1 w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia (ust. 2).
Przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeśli naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego Państwa Członkowskiego lub w państwie trzecim.
Bez uszczerbku dla prawa Państw Członkowskich do pociągnięcia przedsiębiorstw transportowych do pełnej odpowiedzialności, Państwa Członkowskie mogą uzależnić pociągnięcie do odpowiedzialności od naruszenia przez przedsiębiorstwo przepisów ust. 1 i 2. Państwa Członkowskie mogą wziąć pod uwagę wszelkie dowody wskazujące na to, że nie jest uzasadnione pociągnięcie przedsiębiorstwa transportowego do odpowiedzialności za popełnione naruszenie (ust. 3).
Naruszeniu omawianych uregulowań odpowiada pozycja lp. 19 załącznika nr 4 do ostawy o transporcie drogowym - brak organizacji pracy kierowcy lub nieprawidłowa organizacja, brak poleceń lub niewłaściwe polecenia dla kierowcy - w zakresie umożliwienia kierowcom przestrzegania przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Kara powiązana z omówionym naruszeniem to 1.500 zł. Będąc związanym dyspozycją wskazanych przepisów organ zasadnie i w prawidłowej wysokości nałożył na skarżącego przedmiotową karę.
Po rozważeniu wskazanych kwestii należało odnieść się do zasadności odmowy zastosowania opisanej w art. 92c u.t.d. instytucji wyłączenia odpowiedzialności.
Przepis ten w ust. 1 stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:
- 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub
- 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub
- 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.
Wobec tego, że od ujawnienia naruszeń do dnia wydania decyzji dwuletni okres, o którym mowa w cytowanym art. 92c pkt 3 u.t.d. nie zdążył upłynąć, a w realiach sprawy brak jest informacji odnośnie nałożenia tożsamej kary przez inny uprawniony organ (art. 92c pkt 2), zastosowanie mógł znaleźć jedynie przepis art. 92c pkt 1 u.t.d. Jednakże i w tym przypadku stanowisko organów obu instancji jawi się jako prawidłowe.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przepis art. 92c ust. 1 u.t.d. wskazuje okoliczności egzoneracyjne, które stanowią podstawę dla uwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie przepisu ustawy o transporcie drogowym lub odpowiedniego przepisu prawa unijnego, jednak nie określa bliżej ich charakteru prawnego. Utrwalony jest jednak pogląd, że istotną przesłanką dla uwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności za delikt administracyjny jest wykazanie należytej staranności, a w szczególności wywiedzenie, że pomimo takiego wzorca postępowania zdarzenia będącego przyczyną naruszenia prawa nie można było przewidzieć i którego następstwom nie można było zapobiec.
O ile w stosunkach danego rodzaju, przepis prawa administracyjnego nie określa konkretnych działań, jakie powinien podjąć dany podmiot w ramach swojej działalności, należałoby odwołać się do kryteriów należytej staranności wypracowanych na gruncie prawa cywilnego, mając w szczególności na uwadze zawodowy charakter działalności przedsiębiorcy (art. 355 § 2 ustawy – Kodeks cywilny).
W wyroku z dnia 13 stycznia 2015 r. (sygn. akt II GSK 2098/13) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że art. 92c ust. 1 u.t.d. - jako wyjątek od zasady odpowiedzialności przedsiębiorcy także za działania swoich kierowców (co wobec zrównania odpowiedzialności zarządzających transportem w przedsiębiorstwie z podmiotami wykonującymi przewóz drogowy znajduje walor aktualności w niniejszej sprawie) - nie tylko odnosi się do wyjątkowych sytuacji, w których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności, nie był w stanie przewidzieć, ale i dotyczy okoliczności, istnienia których organ - bez wskazania strony - nie zna. Sprawą przedsiębiorcy (a więc i zarządzającego transportem w przedsiębiorstwie) jest zatem wprowadzenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące usługi kierowania pojazdem i eliminować naruszenia.
Przedsiębiorca (a tym samym zarządzający transportem w przedsiębiorstwie) ma możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu transportu drogowego m.in. przez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowanie w przypadku stwierdzenia naruszeń właściwych środków dyscyplinujących (por. także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 października 2015 r.; sygn. akt II GSK 1990/14; z dnia 12 marca 2015 r.; sygn. akt II GSK 262/14; z dnia 14 kwietnia 2016 r.; sygn. akt II GSK 2527/14). Sam zaś fakt, że winę za naruszenia ponosi kierowca nie stanowi przesłanki zwalniającej przedsiębiorcę - a tym samym zarządzającego transportem - od odpowiedzialności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2014 r.; sygn. akt II GSK 1027/13).
Sąd w składzie orzekającym w sprawie aprobuje też stanowisko wyrażone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2019 r. (sygn. akt III SA/Gd 580/19), zgodnie z którym nie jest wystarczające w kwestii zwolnienia z odpowiedzialności administracyjnej samo oświadczenie zarządzającego transportem o prowadzeniu szkoleń kierowców, dokonywaniu pouczeń o zakazie zakłócania pracy urządzeń rejestrujących, właściwym planowaniu tras przewozów drogowych, czy przeprowadzaniu kontroli czasu pracy kierowców. Niezbędne jest bowiem dokonanie oceny organizacji pracy, w tym także logistycznych rozwiązań, które faktycznie wymuszają na zatrudnionych przez przedsiębiorcę kierowcach - nadzorowanych przez zarządzającego transportem - zachowanie określonych w przepisach zasad wykonywania transportu drogowego.
W ocenie Sądu - wbrew twierdzeniom podniesionym w skardze – organy w sposób prawidłowy oceniły materiał dowodowy stwierdzając, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżący nie wykazał, aby zaistniały opisane okoliczności egzoneracyjne, a w szczególności ta, o której mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.
O ile jeszcze można by przyjąć, że skarżący dopełnił wszelkich ciążących na nim obowiązków, w tym należycie przeszkolił, a przed rozpoczęciem przewozu poinstruował kierowcę odnośnie sposobu wykonania transportu, a tym samym nie miał wpływu na to jak kierowca wykona powierzone mu zlecenie, o tyle już druga część przywołanego przepisu precyzuje, że zwolnienie z kary może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności nie do przewidzenia. Tymczasem na poparcie własnych twierdzeń skarżący przedłożył do akt postępowania dowody wskazujące na dostęp do narzędzi umożliwiających nieprzerwany nadzór nad przebiegiem transportu, w tym m.in. lokalizacją pojazdu. Skarżący był zatem w stanie za pomocą posiadanych środków samodzielnie i na bieżąco kontrolować realizację obowiązków i warunków w transporcie, a co za tym idzie przewidzieć wystąpienie naruszenia.
Odnosząc się do twierdzeń skarżącego krytycznie należy też ocenić argument wskazujący na potrójne karanie za to samo przewinienie kierowcy, przewoźnika i zarządzającego. Odpowiedzialność podmiotów biorących udział w transporcie drogowym wynika z przepisów ustawy i została ona przez ustawodawcę tak ukształtowana, że odpowiedzialność poszczególnych podmiotów jest od siebie niezależna. W związku z tym nałożenie kary na jeden podmiot nie skutkuje obowiązkiem odstąpieniem od karania pozostałych, jeżeli są one za naruszenie również odpowiedzialne. Nie jest to jednak tzw. "potrójne" karanie, albowiem skarżący został ukarany jeden raz.
Przechodząc do oceny procedowania organów orzekających w sprawie wskazać należy, że Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek uchybień w postępowaniu dowodowym. Organy wyczerpująco zbadały istotne okoliczności faktyczne sprawy, przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a.). Dowody te zostały ocenione zgodnie z art. 80 k.p.a., natomiast stan faktyczny i prawny został przedstawiony w uzasadnieniach wydanych decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W reasumpcji uznać należy, że organy orzekające działając na podstawie art. 92a ust. 2 w zw. z I.p. 18 i 19 załącznika nr 4 do u.t.d. nałożyły na skarżącego karę pieniężną wysokości 2.500 zł w sposób prawidłowy.
Uznawszy zatem zarzuty podniesione w skardze i argumentację je wspierającą za niezasadne, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo (zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.
Wyrok w sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Uznać należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID-19 uzasadnia przyjęcie, iż przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Nie można było nadto przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).