Uzasadnienie
Prokurator Okręgowy w dniu 17 grudnia 2009 r. (data stempla pocztowego) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na uchwałę Rady Gminy z dnia 27 kwietnia 2007 r. nr [...], w przedmiocie nadania Statutu Urzędowi Gminy. Wskazał, że skargę wnosi na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 w zw. z art. 53 § 2 i art. 54 § 1 p.p.s.a.
Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie prawa materialnego- art. 20 ust. 2 i art. 238 ust. 3 ustawy o finansach publicznych oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepisy te stanowią podstawę do nadania przez Radę Gminy w drodze uchwały Statutu Urzędowi Gminy w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa nie wymagają nadania urzędowi gminy statutu i brak jest ku temu podstaw prawnych.
Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.
Dodatkowo podał, że wnioskiem z dnia 27 października 2009 r. działając w oparciu o art. 5 ustawy o Prokuraturze wniósł o uchylenie przedmiotowej uchwały jako niezgodnej z prawem, zaś w odpowiedzi pismem doręczonym w dniu 19 listopada 2009 r. stanowiska Prokuratora nie podzielono, jak też nie podzielono stanowiska, że podjęty akt nie jest aktem prawa miejscowego.
W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, lecz typowym aktem ustrojowo - organizacyjnym, aktem wewnętrznym regulującym pracę jednostki organizacyjnie podległej. Wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 353/07, poruszający taką kwestię.
Rada Gminy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie wskazując, że obowiązek uchwalenia Statutu Urzędu wynika z art. 20 przepisów ustawy o finansach publicznych i jest on aktem prawa miejscowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi kontroli podlegała terminowość jej wniesienia.
Przedmiotem skargi była uchwała Rady Gminy o uchwaleniu Statutu Urzędu Gminy. Kwestię podejmowania uchwał przez organy samorządu terytorialnego i ich kontroli normuje ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), jednak przepisy tej ustawy dają prawo zaskarżania uchwał do sądu jedynie organowi nadzoru (art. 93-94) oraz każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą (art. 101).
Prokurator nie jest osobą której interes prawny lub uprawnienie zostały uchwałą naruszone, wobec czego jego uprawnienie do zaskarżania uchwał rad gminy nie wynika z przepisów tej ustawy. Także art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o Prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2008 r., nr 7, poz.39 ze zm.) nie stanowi podstawy wnoszenia skargi do sądu administracyjnego przez prokuratora (patrz też uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1996 r. sygn. akt OPS 2/96 ONSA 1997/1/1). Przepisem uprawniającym prokuratora do wniesienia skargi jest art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej jako p.p.s.a., który stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest (...) prokurator (...).
Z treści art. 52 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że prokurator może wnieść skargę bez wyczerpania środków zaskarżenia (nie dotyczy to tylko sytuacji, gdy prokurator brał udział w postępowaniu administracyjnym, lecz w sprawie niniejszej nie miało to miejsca). Prokurator nie musi wobec tego występować do organu z wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa.
Należy jednak mieć na uwadze, że przepis art. 53 § 3 p.p.s.a. stanowi, iż prokurator może wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi.
Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Przedmiotem skargi nie było rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej, lecz akt organu jednostki samorządu terytorialnego- uchwała rady gminy. Z uwagi na treść zdania drugiego art. 53 § 2 p.p.s.a. należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, czy też nie. W pierwszym przypadku p.p.s.a. nie określa terminu cło wniesienia skargi, w przypadku zaś aktu nie będącego prawem miejscowym prokurator może wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu uzasadniającego wniesienie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 353/07 (ONSAiWSA 2008/3/50 lub LEX nr 334311) wskazał, że akty normatywne powszechnie obowiązujące, objęte wymogiem publikacji, mają charakter generalno- abstrakcyjny, są skierowane do bliżej nie oznaczonego kręgu adresatów i nie wyczerpują się przez stosowanie. Charakter prawny aktów zwanych statutami nie jest jednolity, niektóre mają charakter aktów prawa miejscowego (np. statut powiatu), inne mają charakter aktów prawa wewnętrznego, jeszcze inne - charakter aktów indywidualno- abstrakcyjnych. Akty prawa wewnętrznego, choć generalne, mają inny krąg adresatów- są nimi jednostki organizacyjnie podległe, podporządkowane lub nadzorowane lub ich pracownicy, a nie podmioty zewnętrzne.
Wyżej przywołany pogląd Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela. Zaskarżona uchwała została wydana w sprawie nadania statutu urzędowi gminy. Z analizy treści statutu należy wywieść wniosek, że ma on, w ocenie Sądu, charakter aktu prawa wewnętrznego. Jest to akt ustrojowo- organizacyjny, regulujący funkcjonowanie jednostki organizacyjnie podległej i podporządkowanej wójtowi jako organowi gminy. Statut ten nie działa "w sferze zewnętrznej" (porównaj wyżej przywołany wyrok NSA oraz wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 2058/09, dostępny w Internecie - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Należy też mieć na uwadze, że choć zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z dnia 27 sierpnia 2007 r. nr 131, to nie publikacja aktu w Dzienniku Urzędowym określa jego charakter, a jego faktyczna treść.
Tak więc Sąd podziela pogląd skarżącego, że zaskarżony akt nie jest aktem prawa miejscowego. Jednak podzielenie tego poglądu pociąga za sobą stwierdzenie, że skarżący nie złożył skargi w terminie przewidzianym w art. 53 § 3 p.p.s.a., czyli w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi.
Przedmiotowa uchwała podjęta została w dniu 27 kwietnia 2007 r., opublikowana w dniu 27 sierpnia 2007 r. i zgodnie z treścią § 3 uchwały weszła w życie po upływie 14 dni po tej ostatniej dacie. Skarga została złożona w dniu 17 grudnia 2009 r., czyli po upływie ponad dwóch lat od podjęcia i wejścia w życie zaskarżonego aktu.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy wyżej przywołanego przepisu orzekł jak w sentencji postanowienia.