Uzasadnienie
Prezydent Miasta decyzją z dnia 23 czerwca 2020 r. nr [...] odmówił Z. R. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad synem M. R. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), oraz art. 3 pkt 21, art. 17 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 2a i 4, art. 26 ust. 1 i ust. 2, art. 32 ust. 1d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) – dalej powoływanej również jako "ustawa" lub "u.ś.r.".
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 18 marca 2020 r. wpłynął wniosek Z. R. (zwanej dalej "stroną" lub "skarżącą") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem M. R. W toku postępowania ustalono, że syn strony legitymuje się orzeczeniem ZUS z dnia 9 lutego 1994 r. zaliczającym go do osób z pierwszą grupą inwalidztwa. Ponadto z akt sprawy wynika, że Powiatowy Zespól ds. Orzekania o Niepełnosprawności w T. orzeczeniem z dnia 17 września 2003 r. nr [...] zaliczył M. R. do osób legitymujących się znacznym stopniem niepełnosprawności, na stałe, przy czym ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od urodzenia i niepełnosprawność istnieje od urodzenia. Z dokumentów wynika, że osoba wymagająca opieki nie jest osobą leżącą, nie porusza się samodzielnie, nie je samodzielnie. Wnioskodawczyni oświadczyła, że sprawuje opiekę przez 12 godzin dziennie, wykonuje prace porządkowe w mieszkaniu celem utrzymania czystości, robi zakupy, przygotowuje posiłki, dba o higienę osobistą syna, w zakres sprawowanej opieki wchodzi pomoc w poruszaniu się, asekuraca w toalecie. Nadto zapewnia ona opiekę medyczną - wizyty lekarskie, wykupuje lekarstwa.
Organ nie kwestionował zatem faktu sprawowania przez stronę stałej opieki nad synem.
Dalej wskazał, że strona nie jest osobą aktywną zawodowo od 1990 r. – ostatnio była zatrudniona w "Ruch" - jako sprzedawca; od tego czasu pobiera świadczenie z ZUS-u. Tym samym w sprawie nie występuje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że strona w przeszłości podejmowała zatrudnienie lub inną pracę zarobkową, jednak trudno uznać, że zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem.
Organ stwierdził, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma m.in. ustalone prawo do emerytury. Tymczasem stronie jest wypłacana emerytura.
Organ wskazał, że wiek stanowi samodzielną przesłankę oceny zdolności do podjęcia zatrudnienia. Niezdolność do pracy z tytułu wieku oznacza osiągnięcie wieku emerytalnego określonego w art. 24 ust. 1 oraz art. 27 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. 2018 poz. 1270) powoływanej dalej także jako u.e.r.f.u.s., tj. wieku 60 lat dla kobiet i 65 lat dla mężczyzn. Z kolei z treści art. 2 ust. 1 pkt 2 lit b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. D. U. z 2019 r., poz.1482 ze zm.) wynika, że za osobę bezrobotną można uznać jedynie osobę zdolną i gotową do zatrudnienia, jeżeli nie ukończyła 60 lat- kobieta lub 65 lat - mężczyzna. Z. R. ma ukończone 73 lata.
W konsekwencji organ stwierdził, że strona nie spełnia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Z. R. odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że organ dokonał błędnej wykładni art. 17 ust.5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że okoliczność posiadania przez skarżącą emerytury/renty stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto, organ nie zastosował art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 lit. a ustawy i przez to, nie uwzględnił, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i prawa do emerytury osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 września 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy stwierdził, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w T. z dnia 17 września 2003 r. stwierdzono, że M. R. (ur. 10 stycznia 1978 r.) został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, orzeczony stopień ma charakter trwały, niepełnosprawność istnieje od urodzenia, wymaga on stałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z treści przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że syn strony otrzymuje rentę socjalną, zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenie uzupełniające.
Organ ustalił, że Z. R. pobiera świadczenie emerytalne od 1 marca 1990 r. Jej syn, z uwagi na znaczny stopień niepełnosprawności, wymaga opieki innej osoby, a kwestia sprawowania opieki, jej prawidłowości i zakresu nie budzi wątpliwości.
Ustalone prawo do emerytury uniemożliwia jednak przyznanie przedmiotowego świadczenia.
Organ odwoławczy podkreślił, że świadczenie pielęgnacyjne ma stanowić substytut wynagrodzenia za pracę, którego nie może uzyskiwać osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zatem świadczenie to może przysługiwać jedynie osobom zdolnym do zatrudnienia, które realnie mogłyby i chciały podjąć zatrudnienia, jednak nie mogą podjąć zatrudnienia z uwagi konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Organ wskazał, że z treści art. 17 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy wynika, że nie sama opieka nad osobą niepełnosprawną, wobec której opiekun zobowiązany jest do alimentacji, lecz fakt rezygnacji dla jej sprawowania z zatrudnienia, warunkują prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. O tej rezygnacji - wyrażającej się także w świadomym niepodejmowaniu zatrudnienia - może być w sposób oczywisty mowa jedynie wówczas, gdy osoba rezygnację taką deklarująca jest obiektywnie rzecz biorąc zdolna do podjęcia zatrudnienia. Na tak obiektywnie rozumianą zdolność do podjęcia zatrudnienia wpływa także wiek tej osoby.
Zdolność do zatrudnienia w przypadku osób, które osiągnęły wiek emerytalny należy ocenić przez pryzmat przepisów ustawy o pomocy społecznej, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Odmienna interpretacja prowadziłaby bowiem do sytuacji, że ta sama osoba na gruncie ustawy o pomocy społecznej i ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy uznawana będzie za niezdolną do podjęcia zatrudnienia z uwagi na wiek, a na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych za osobą mogącą potencjalnie podjąć zatrudnienie.
Organ powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 416/3 wskazał, że nie można podzielić poglądu, iż ustawodawca w celu ustalenia zdolności bądź niezdolności do pracy zarobkowej przy sprawowaniu opieki nad osobą niepełnoprawną nie posłużył się kryterium wieku. Brak takiego kryterium może bowiem prowadzić do sytuacji, w której dojdzie do obejścia przepisów prawa, regulującego przyznawanie świadczeń emerytalnych. Wprawdzie przepis art. 17 ust. 1 ustawy nie zawiera expressis verbis wymogu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osoby będące w wieku aktywności zawodowej, tj. do osiągnięcia wieku emerytalnego, jednakże brak podstaw do przyjęcia, że ustawa ta jest kierowana do wszystkich osób niezatrudnionych, które opiekują się niepełnosprawnym członkiem swojej rodziny. Adresatami tej ustawy są bowiem tylko takie, które będąc zobowiązane do świadczeń alimentacyjnych w stosunku do niepełnosprawnego członka rodziny, zrezygnowały z zatrudnienia, albo go nie podejmowały, po to by takiej osobie zapewnić całodobową opiekę.
Aby można było mówić o rezygnacji z zatrudnienia, to osoba rezygnująca z niego musi być, obiektywnie rzecz biorąc, zdolna do podjęcia zatrudnienia. Wnioskodawczyni jest osobą 73-letnią i z uwagi na swój wiek nie jest ona zdolna do podjęcia zatrudnienia. W jej przypadku nie można mówić o rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniu w celu sprawowania opieki nad synem.
Z. R., reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponadto wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu zwróciła uwagę, że organy poprzestały na literalnym brzmieniu treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, gdy zastosowanie dyrektywy wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo emerytury, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do emerytury. Skarżąca powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, którym Sąd ten wskazał, że zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne stałoby w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powołanej dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie organy odmówiły skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia z wskazując, że niepodejmowanie przez nią zatrudnienia nie ma związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem, skarżąca nie jest bowiem zdolna do podjęcia zatrudnienia z uwagi na wiek, nadto skarżąca jest uprawniona do emerytury, co wyklucza przyznanie jej świadczenia.
Sąd nie podzielił stanowiska organów w zakresie braku związku przyczynowego między rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad synem. Związek ten, w ocenie Sądu, jest niewątpliwy. Skarżąca przeszła na emeryturę w 1990 r. w wieku 44 lat w związku z koniecznością opieki nad kilkunastoletnim niepełnosprawnym od urodzenia synem, bowiem sprawująca tę opiekę jej matka nie miała już sił na dalsze sprawowanie opieki. Opieka skarżącej trwa zatem wiele lat (30) i uniemożliwiała jej przez cały ten czas podjęcie zatrudnienia.
Za niezasadne Sąd uznał także stanowisko, że skarżąca jest osoba niezdolną do podjęcia pracy z uwagi na wiek.
Organ wskazywał, że zdolność do zatrudnienia w przypadku osób, które osiągnęły wiek emerytalny należy ocenić przez pryzmat przepisów ustawy o pomocy społecznej, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, że ta sama osoba na gruncie przepisów ustawy o pomocy społecznej i ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy uznawana będzie za niezdolną do podjęcia zatrudnienia z uwagi na wiek, a na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych za osobę mogącą potencjalnie podjąć zatrudnienie.
Wskazana argumentacja nie zasługuje za uwzględnienie. Osoba, której stan zdrowa nie wyklucza zatrudnienia, która ukończyła 60 lat w przypadku kobiety i 65 lat w przypadku mężczyzny, może podjąć zatrudnienie i uzyskiwać wynagrodzenie za pracę. Wynika to wprost z unormowań przepisów art. 103 i 103a ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, przewidujących, że osoba, która osiągnęła wiek emerytalny nie ma obowiązku rozwiązania stosunku pracy i może nadal pozostawać w zatrudnieniu u tego samego pracodawcy (co skutkuje zawieszeniem prawa do emerytury), jak również pobierając świadczenie emerytalne może ona dodatkowo podjąć zatrudnienie. Osiągnięcie wieku emerytalnego nie wyłącza zatem możliwości pozostawiania w zatrudnieniu i uzyskiwania dochodów z tego tytułu.
Stwierdzenie niezdolności do pracy nie jest konsekwencją osiągnięcia wieku emerytalnego lecz stanu zdrowia. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., niezdolną do pracy w rozumieniu ustawy jest osoba, która całkowicie lub częściowo utraciła zdolność do pracy zarobkowej z powodu naruszenia sprawności organizmu i nie rokuje odzyskania zdolności do pracy po przekwalifikowaniu. Orzekanie o niezdolność do pracy następuje, co do zasady, w trybie przewidzianym w art. 14 cytowanej ustawy, niezdolność do pracy wynikać może także z orzeczenia o niepełnosprawności wydawanego w trybie przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U z 2020 r. poz. 426).
Organ nie może zatem dokonywać oceny zdolności skarżącej do podjęcia pracy przez pryzmat jej wieku.
W sprawie konieczne było rozstrzygnięcie, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie może być uwzględniony, gdy strona posiada prawo do świadczenia emerytalnego, o którym jest mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
Kwestia ta była już w przeszłości analizowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który pierwotnie w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej ustalone prawo do świadczenia w postaci emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano również na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.
Stanowisko to w ostatnim czasie uległo jednak zmianie, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19 i z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20. W orzeczeniach tych wskazano na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. O ile jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. W 2020 r., zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne wynosi 1.830,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 23 października 2019 r. (M.P. z 2019 r., poz. 1067).
Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego wyłączenie możliwości pobierania świadczenia w przypadku prawa do emerytury było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej.
Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69).
Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20 - w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.
Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (wyrok z 9 marca 1988 r. sygn. akt U 7/87, a także wyroki z 6 maja 1998 r. sygn. akt K 37/97, z 20 października 1998 r. sygn. akt K 7/98, z 17 maja 1999 r. sygn. akt P 6/98, z 4 stycznia 2000 r. sygn. akt K 18/99, z 18 grudnia 2000 r. sygn. akt K 10/00, z 21 maja 2002 r. sygn. akt K 30/01, z 28 maja 2002 r. sygn. akt P 10/01 oraz z 18 marca 2014 r. sygn. akt SK 53/12).
W kwestii zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r. sygn. akt K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została w ustawie o świadczeniach rodzinnych zróżnicowana w ten sposób, że te podmiotom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego.
Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach.
Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach.
Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt I OSK 254/20, nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. W szczególności za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie.
Należy również zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających rentę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.
Całkowite wyłączenie opiekunów – emerytów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości. Sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia emerytalnego) jest bowiem tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, należy zatem, zgodnie z konstytucyjną zasadą równości interpretować w taki sposób, że wyłącza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w sytuacji gdy osoba mająca ustalone prawo do emerytury, pobiera emeryturę i ze świadczenia tego nie chce zrezygnować.
W analizowanej sytuacji rozstrzygnięcia wymagało nadto, w jaki sposób świadczenie winno być wypłacane.
Orzecznictwo w tym zakresie nie jest jednolite. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19, z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19 oraz z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19, stanął na stanowisku, że osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.
Natomiast w wyroku z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury lub renty (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia.
W uzasadnieniu powołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy, gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.
Sąd podziela stanowisko, że osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń, przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór ten może zrealizować przez złożenie do organu emerytalnego wniosku o zawieszenie prawa na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.
O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować.
Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości.
Zaznaczyć należy, że taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, gdy strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalno-rentowych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.
W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.
Organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez niewłaściwe rozważenie kwestii istnienia związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy przez jego niewłaściwą wykładnię, oraz prawa procesowego, tj. art. 9 i art. 79a k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z treści uzasadnienia. Organ winien zastosować przedstawioną przez Sąd oceną prawną i wykładnię prawa materialnego, prowadzić postępowanie zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 9 k.p.a. oraz podjąć działanie, o którym jest mowa w art. 79a k.p.a.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).