Uzasadnienie
Decyzją z dnia 9 lipca 2020 r. (nr[...]) Wójt Gminy D. K. – działając na podstawie art. 17, art. 20, art. 23, art. 26, ust 1-4, art. 29, art. 30, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – dalej w skrócie "u.ś.r."), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2018 r., poz. 1497) i rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych; (Dz.U. z 2017r., poz. 1466), art. 104, art.107 § 4, art. 108, art. 127a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej jako: "k.p.a.") oraz obwieszczenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 października 2019 r. ustalające kwotę świadczenia pielęgnacyjnego w 2020 r. (M.P. z 2019 r., poz. 1067) – odmówił K. K. (dalej zwanej "stroną", "skarżącą", "wnioskodawczynią") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1b pkt 2 u.ś.r., wnioskowanego na B. K. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 7 lipca 2020 r. do organu wpłynął wniosek strony o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - matką B. K. W toku postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie organ ustalił, że strona nie spełnia warunków ustawowych do przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego na matkę, gdyż nie spełnienia warunku określonego w art. 17 ust. 1b pkt 2 u.ś.r., tzn. niepełnosprawność powstała powyżej 25. roku życia.
Organ stwierdził, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność osoby, nad którą sprawowana jest opieka, tj. niepełnosprawność matki strony - B. K. (ur. [...] 1971 r.), natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 29 września 2015 r. na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia 6 listopada 2015 r. (nr [...]), co prowadzi do wniosku, że w sprawie nie są spełnione przesłanki pozwalające na przyznanie wnioskowanego świadczenia. Ustawa o świadczeniach rodzinnych zakłada bowiem, że jednym z warunków otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, by niepełnosprawność osoby potrzebującej pomocy opiekuna powstała przed ukończeniem 18. roku życia, lub przed ukończeniem 25. roku życia - jeśli dana osoba uczy się w szkole lub studiuje.
Jednocześnie organ wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny wyroku z 2014 r. stwierdził, iż uzależnienie prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego od wieku, w którym powstała niepełnosprawność podopiecznego, jest niezgodne z Konstytucją. Niestety, wyrok ten do dziś pozostał niewykonany. W wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: "art. 17 ust. 1b u.ś.r. w punkcie 1 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji". Orzeczenie to było sygnałem dla ustawodawcy, aby powyższą normę zmodyfikować, jednak dotychczas ustawodawca nie zmienił treści art. 17 ust. 1b u.ś.r., dlatego organ orzekł o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia.
Po rozpoznaniu odwołania strony decyzją z dnia 2 września 2020 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. – na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.), art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 u.ś.r. – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Kolegium w uzasadnieniu przywołało art. 17 ust. 1, ust. 1b oraz ust. 5 u.ś.r. wskazując, że matka strony - B. K., orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 30 sierpnia 2019 r. (nr[...]) ma ustaloną niezdolność do pracy i do samodzielnej egzystencji do dnia 31 sierpnia 2021 r. Zebrana dokumentacja potwierdza, że strona nie pobiera świadczeń wykluczających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Strona obecnie nie pracuje; pomaga w opiece nad matką. Ostatnie zatrudnienie uległo zakończeniu 31 marca 2019 r. z upływem terminu, na który zawarto umowę, lecz pomimo powyższego organ I instancji wydał decyzję odmowną z uwagi na powstanie niepełnosprawności osoby wymagającej opieki w wieku powyżej 25. roku życia (art. 17 ust. 1b u.ś.r.).
Organ odwoławczy stwierdził, że przy rozważeniu spełnienia warunków określonych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną strony. Warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, co wynika wprost z treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13; Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.
W orzecznictwie wskazuje się, że pomimo nieuchylenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. konieczne jest dokonanie takiej wykładni przepisów ustawy, która nie byłaby sprzeczna ze stanowiskiem Trybunału, tymczasem w niniejszej sprawie wobec strony organ I instancji zastosował niekonstytucyjny warunek, od spełnienia którego uzależniono przyznanie prawa do żądanego świadczenia, stawiając stronę tym samym w gorszej sytuacji niż osoby sprawujące opiekę nad dorosłym członkiem najbliższej rodziny, którego niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 18. roku życia, ewentualnie przed ukończeniem 25. roku życia w wypadku nauki w szkole lub szkole wyższej. Z tego względu w ocenie Kolegium, brak było podstaw do odmowy przyznania odwołującemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że nie został spełniony jeden z warunków określonych w art. 17 ust. 1b u.ś.r., a mianowicie że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w okresach życia wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. z uwagi na datę powstania niepełnosprawności.
Utrzymując w mocy decyzję o odmowie przyznania świadczenia Kolegium wyjaśniło, że w sprawie brak jest bezpośrednio związku między rezygnacją strony z aktywności zawodowej a objęciem opieki nad matką. Ostatnie zatrudnienie strony zakończyło się z upływem czasu, na który zawarto umowę 31 marca 2019 r. (w aktach zaświadczenie z 31.03.2019 r. z firmy A. w S.). Kolegium zaznaczyło, że nie kwestionuje, iż strona w związku z niepełnosprawnością matki pomaga w opiece nad nią, jednak w ocenie Kolegium związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły.
Organ odwoławczy stwierdził także, że czynności wykonywane przez stronę (wskazane w oświadczeniu z dnia 7 lipca 2020 r.), takie jak: gotowanie, sprzątanie, jeżdżenie po zakupy, czy też czynności związane z dbałością o higienę i rehabilitację matki strony, nie dowodzą tego, że sprawowana przez nią opieka ma charakter ciągły i wyłączny. Kolegium wskazało, że strona nie zamieszkuje wraz z matką stale. Taki stan rzeczy nie wyklucza odgórnie sprawowania opieki. Podstaw do przyznana świadczenia nie daje jednak fakt, że jeden z braci pracuje i ma trudności w sprawowaniu opieki. Podobnie problemy zdrowotne drugiego z braci nie przesądzają braku możliwości zorganizowania opieki wspólnie przez rodzeństwo. W przypadku P. K. przeszkoda w opiece jest przejściowa, a ustalony lekki stopień niepełnosprawności nie przekonuje, że chodzi o przesłankę wykluczająca pomoc.
W ocenie Kolegium ustalone okoliczności nie potwierdzają konieczności rezygnacji z zatrudnienia (aktywności zawodowej) przez stronę w celu sprawowania opieki nad matką. Nie przekonuje też zakres tej pomocy, nawet jeśli obejmuje wymóg wsparcia przy rehabilitacji i zabiegach higienicznych. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. dotyczy wyłącznie takich przypadków, w których zakres opieki nad osobą niepełnosprawną wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, w jakimkolwiek wymiarze. Taka sytuacja w ocenie Kolegium w niniejszej sprawie nie zaistniała mając na uwadze stan faktyczny sprawy i możliwość zorganizowania opieki przez członków rodziny.
K. K. zaskarżyła powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wskazując, że wydana decyzja jest w jej ocenie krzywdząca, ponieważ sprawuje opiekę nad matką odkąd zachorowała a obecnie przeprowadziła się do miejscowości, w której mieszka matka, by się nią opiekować. Obecnie nie podjęła zatrudnienia, ponieważ w związku z chorobą matki musiała zabezpieczyć jej potrzebną i niezbędną pomoc. Wskazała, że pracowała krótko, bo nie można było pogodzić pracy z opieką nad chorą i niepełnosprawną mamą, stąd też przeprowadzka, bo dojazdy były męczące.
Skarżąca wskazała, że nie zgadza się z tezą, że nie zwolniła się z pracy a tylko wygasła jej umowa o pracę, wyjaśniając w tym zakresie, że pracodawca zaproponował jej przedłużenie umowy lecz właśnie w związku z sytuacją z matką odmówiła dalszego zatrudnienia.
Wskazała, że to, iż rodzeństwo też może opiekować się matką, to rzecz oczywista i bracia oczywiście pomagają jej w tej opiece. Natomiast wizyty ambulatoryjne, pobieranie chemii, zastrzyki, to wszystko odbywa się w godzinach pracy i nie da się rady tego załatwić wieczorem. Mama źle znosi chemię jest osłabiona, wymiotuje, stan ten trwa od jednej chemii do drugiej; zmieniano jej dawki ale za każdym razem towarzyszą jej te same dolegliwości. Żaden z braci nie jest w stanie wtedy czuwać przy niej, zmieniać jej odzieży, pościeli, myć. Mama ma też dyskomfort żeby synowie wykonywali przy niej te czynności.
Skarżąca wskazała, że to, iż nie mieszka z mamą w jednym mieszkaniu nie powinno mieć wpływu na decyzję, bo to nie ujmuje prawidłowo zabezpieczonej opiece. Wyjaśniła, że jest u mamy praktycznie całą dobę, ponieważ mieszka za ścianą. W ocenie skarżącej Kolegium sugeruje, by bracia zwolnili się z pracy i zajęli się mamą, tylko z czego będą żyć, jeżeli porzucą pracę. Inne osoby w podobnej sytuacji, mieszkające w innych miejscowościach uzyskały świadczenie pielęgnacyjne natomiast skarżącej odmówiono, tylko dlatego, że mieszka obok.
Wyjaśniła także, że brat, który ma orzeczenie, bo jest po operacji kolana i chodzi o kulach nie może zająć się mamą, bo sam potrzebuje pomocy; drugi zaś z braci jest osobą o zaburzeniach mowy oraz słuchu oraz kłopotami oddechowo-krążeniowymi. To skarżąca jest jedyną osobą, która może tę opiekę sprawować, a której odmówiono przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wnosząc o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej jako: "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu;
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
W rozpoznawanej sprawie organy odmówiły skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia twierdząc, że nie zostały w sprawie spełnione przesłanki uzyskania świadczenia określone w art. 17 ust. 1 pkt 4 czy też w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że brak jest bezpośrednio związku między rezygnacją skarżącej z zatrudnienia a objęciem opieki nad matką, zaś sam zakres sprawowanej opieki, jak też możliwość zorganizowania opieki nad matką przez pozostałych członków rodziny (jej synów) nie uniemożliwia skarżącej podjęcia aktywności zawodowej choćby w niepełnym wymiarze czasu, natomiast organ I instancji stwierdził, że skoro niepełnosprawność matki skarżącej istnieje od 43. roku życia, to brak jest spełnienia warunku określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zakwestionowania prawa skarżącej do wnioskowanego świadczenia z uwagi na nie wypełnienie "przesłanki wiekowej" określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od momentu powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki (tj. nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia), należy wskazać, że przy ocenie tej kwestii – wbrew stanowisku organu I instancji - konieczne jest uwzględnienie skutków prawnych wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), który w punkcie 2. sentencji orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Wyjaśnić w związku z tym należy, że skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.
Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).
Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż - jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15) - możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60).
Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008).
Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.
Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.
Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy, tj. art. 17 ust. 1b jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie, nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.
Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.
Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).
W przywołanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8., iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).
Natomiast w akapicie czwartym punktu 8. uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazuje dalej, że fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowania prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy natomiast sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8. uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.
Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego - realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich - jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b u.ś.r., w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.
W świetle poczynionych rozważań nie można więc uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmienił sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy administracji - rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) - mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., jednakże z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
W ocenie Sądu orzekającego należy odkodować podstawę prawną dla rozstrzygnięcia żądania strony z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie dostrzega powodu do zmiany dotychczasowej linii orzecznictwa, tym bardziej, że także Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie ją akceptuje (zob. w tej materii m.in.: wyrok z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2370/16 oraz wyrok z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17).
Podsumowując tę część rozważań Sądu należy podkreślić, co zresztą słusznie stwierdził organ odwoławczy, że wadliwym było stanowisko przyjęte przez organ I instancji, jakoby skarżąca nie może uzyskać wnioskowanego świadczenia ze względu na to, iż niepełnosprawność jej matki nie powstała przed upływem okresów wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. W tym zakresie należało stwierdzić, że organ I instancji wydając w sprawie swoją decyzję dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Przechodząc natomiast do oceny zasadności stanowiska organu odwoławczego odnośnie wypełnienia przez skarżącą przesłanki wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i twierdzenia organu o braku istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką – B. K., a także samą koniecznością sprawowania przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką w stopniu uniemożliwiającym jej jakiekolwiek zatrudnienie, wskazać należy, że stanowisko organu jest co najmniej przedwczesne.
Na wstępie podkreślenia wymaga, że - w ocenie Sądu – nie znajduje odzwierciedlonych w materiale dowodowym sprawy i przekonujących racji twierdzenie organu odwoławczego, że powodem rezygnacji z zatrudnienia skarżącej nie była konieczność poświęcenia się opiece nad matką lecz upływ czasu, na który została zawarta ze skarżącą umowa o pracę. Z wyjaśnień skarżącej przedstawionych w skardze wynika, że skarżąca, pomimo propozycji ze strony pracodawcy jej dalszego zatrudnienia, sama podjęła decyzję o rezygnacji z pracy, gdyż trudno jej było godzić pracę (wykonywaną w S.) z opieką nad matką (zamieszkującą w Ł., gm. D. K.), stąd decyzja o przeprowadzce ze S. do Ł. i niepodejmowaniu kontynuacji dotychczasowej pracy.
W ocenie Sądu w aktach sprawy brak jest też dowodów, na podstawie których można by było niewątpliwie uznać – jak przyjął to w istocie organ odwoławczy - że okoliczności faktyczne sprawy, tj. zarówno sytuacja zdrowotna matki skarżącej i wymagany oraz konieczny z tego powodu zakres czynności opiekuńczych wykonywanych co do jej osoby, jak również sytuacja rodzinna co do możliwości zorganizowania opieki nad matką także przez braci skarżącej (G. K. i P. K.), nie uniemożliwiają skarżącej podjęcia aktywności zawodowej choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Jak wynika z treści wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 9 lipca 2020 r. przez pracownika socjalnego matka skarżącej prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe; jest osobą niepełnosprawną, całkowicie niezdolną do pracy oraz niezdolną do samodzielnej egzystencji; prowadzącą intensywne leczenie onkologiczne, co wiąże się z licznymi i częstymi wizytami w szpitalu; i która w związku z niepełnosprawnością i chorobą potrzebuje opieki i pomocy w codziennym funkcjonowaniu. Pomaga matce w sprawowaniu codziennych czynności (gotowaniu, sprzątaniu) oraz towarzyszy w wizytach lekarskich córka – K. K.. Synowie – G. K. i P. K. ze względów zdrowotnych oraz świadczenia pracy zawodowej nie są w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawną matką. We wnioskach z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego pracownik socjalny stwierdził, że skarżąca w sposób należyty sprawuje opiekę nad swoją niepełnosprawną matką.
W oświadczeniu z dnia 7 lipca 2020 r. skarżąca wskazała, że "wykonuje wszystkie czynności potrzebne do zabezpieczenia potrzeb mamy, prowadzi dom, dba o higienę i rehabilitację mamy". Z kolei w wyjaśnieniu złożonym na wezwanie organu odwoławczego (pismo z dnia 25 sierpnia 2020 r.) skarżąca wskazała, że: "obydwaj bracia posiadają orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. P. K. obecnie nie pracuje, uległ wypadkowi i jest cały czas w trakcie leczenia. Jego niepełnosprawność jest ruchowa i w niczym nie może pomóc mamie. G. K. jest chory od urodzenia, posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności i jest zatrudniony w warunkach ochrony w firmie Ogrody. W związku z tym, że nasza miejscowość nie posiada dostępu do środków transportu publicznego brat wyjeżdża autobusem 5.40 i powraca z pracy około godz.
18. To powoduje, że nie może zając się mamą ponieważ cały dzień jest poza domem. Mama leczona jest onkologicznie, pobiera chemię niestacjonarną i proces leczenia i wizyt u specjalistów jest w godzinach dopołudniowych. Samopoczucie po tych zabiegach jest nie najlepsze". Skarżąca stwierdziła także, że nikt z jej rodzeństwa nie może zabezpieczyć odpowiedniej pomocy mamie, gdyż jedynie ona pozostaje dyspozycyjna i gotowa zabezpieczyć wszystkie potrzeby matki, która – jako kobieta – potrzebuje opieki w higienie osobistej, a bracia mieliby trudności w jej wykonaniu. Ponadto komfort psychiczny jest bardzo ważny w procesie leczenia i rehabilitacji, a skarżąca stara się to zabezpieczyć swojej matce. Dlatego właśnie przeprowadziła się w jej pobliże, by "być na wszystkie jej potrzeby". Skarżąca powtórzyła i potwierdziła powyższe w złożonej do tut. Sądu skardze, wyjaśniając dodatkowo m.in., że brat, który ma orzeczenie, bo jest operacji kolana i chodzi o kulach sam potrzebuje pomocy, zaś drugi z braci jest osobą o zaburzeniach mowy oraz słuchu oraz kłopotami oddechowo-krążeniowymi, dlatego nie są oni w stanie choćby z tego powodu sprawować opieki nad chorą i niepełnosprawną matką.
W świetle powyższego, odnosząc się do wyrażonego przez organ odwoławczy stanowiska, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy – z uwagi na zakres przedmiotowy sprawowanej opieki (tj. wykonywanych przez skarżącą w ramach opieki nad matką czynności, takich jak: gotowanie, sprzątanie, jeżdżenie po zakupy oraz czynności związanych z dbałością o higienę i rehabilitację matki) oraz możliwości wspólnego zorganizowania przez całe rodzeństwo opieki nad matką – istnieje możliwość podjęcia przez skarżącą pracy chociażby w ograniczonym wymiarze czasu pracy, w ocenie Sądu, prezentowane przez organ stanowisko jest co najmniej przedwczesne, bowiem nie znajduje w istocie należytego potwierdzenia w zgromadzonym do tej pory materiale dowodowym w sprawie, a jednocześnie też jest, zdaniem Sądu, wynikiem braku przeprowadzenia pełnej i wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
Twierdzenie organu odwoławczego, że "podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia nie daje fakt, że jeden z braci pracuje i ma trudności w sprawowaniu opieki" i "podobne problemy zdrowotne drugiego z braci nie przesądzają barku możliwości zorganizowania opieki wspólnie przez rodzeństwo" jest gołosłowne, gdyż nie poparte jakimkolwiek szczegółowym odniesieniem się (kontrargumentacją) do wyjaśnień skarżącej przedstawionych w tym zakresie w piśmie z dnia 25 sierpnia 2020 r., a także jakąkolwiek analizą sytuacji zdrowotnej każdego z braci skarżącej, chociażby w odniesieniu do treści załączonych przez skarżącą do pisma z dnia 25 sierpnia 2020 r. orzeczeń o stopniu niepełnosprawności braci - P. K. i G. K. (przy czym w przypadku tego ostatniego zaznaczenia wymaga, że – jak wynika z treści przedłożonego orzeczenia – wymaga on korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji).
Stwierdzenie przez Kolegium, że "czynności wykonywane przez córkę, takie jak: gotowanie, sprzątanie, jeżdżenie po zakupy, czynności związane z dbałością o higienę i rehabilitację matki nie dowodzą tego, że sprawowana przez nią opieka ma charakter ciągły i wyłączny (...) a strona nie zamieszkuje wraz z matką stale", jest niezrozumiałe, gdyż – co należy podkreślić - art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku zamieszkiwania opiekuna z osobą, nad którą jest sprawowana opieka, ani też od sprawowania opieki nieustannie i przez całą dobę (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2019 r.; sygn. akt I OSK 3946/18).
Zauważyć jednocześnie należy, że skarżąca i jej matka, choć nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego, to zamieszkują blisko siebie, w obrębie tej samej miejscowości (Ł. nr 11 i nr 14). Odległość nie stanowi więc w tym przypadku realnej przeszkody w sprawowaniu codziennej, stałej opieki nad osobą niepełnosprawną.
W ocenie Sądu nie może mieć też znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy (a w szczególności choroby nowotworowej, na którą cierpi matka skarżącej), akcentowanie przez Kolegium rodzaju wykonywanych czynności, odnoszących się choćby do gotowania, sprzątania czy jeżdżenia po zakupy. Z materiału dowodowego nie wynika bowiem, by te niejako "codzienne czynności" była w stanie samodzielnie wykonywać matka skarżącej. Wręcz przeciwnie z treści ww. wywiadu środowiskowego i de facto oceny dokonanej przez pracownika socjalnego na podstawie odbytego spotkania wynika jednoznacznie, że matka skarżącej jest niezdolna do samodzielnej egzystencji i potrzebuje opieki i pomocy w codziennym funkcjonowaniu. Trudno zatem w oparciu o tak zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy bezsprzecznie stwierdzić, że opisany zakres podejmowanych przez skarżącą czynności w odniesieniu do niepełnosprawnej w stopniu znacznym i będącej osobą poddaną intensywnemu leczeniu onkologicznemu matki skarżącej, nie jest jej w rzeczywistości ani konieczny ani pomocny dla możliwości jej samodzielnej egzystencji, a tym samym czas poświęcany wykonywaniu tych czynności przez córkę (skarżącą) mógłby potencjalnie być spożytkowany przez nią na podjęcie aktywności zawodowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Mając powyższe na uwadze dokonana przez organ odwoławczy ocena materiału dowodowego w powyższym zakresie nie znajduje – w ocenie Sądu - koniecznego dla wywiedzionych wniosków potwierdzenia w aktach sprawy.
W tym miejscu Sąd pragnie także zwrócić uwagę na brak jakiegokolwiek odniesienia się przez organy i rozważenia kwestii możliwości opieki nad B. K. przez jej męża (C. K.), na którym zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny.
Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
Z kolei stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że decyzje obu organów orzekających zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd - działając podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. W szczególności ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią przedstawione wyżej stanowisko Sądu dotyczące pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b u.ś.r., którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) uznał za niezgodną z Konstytucją RP oraz dokonają wyjaśnienia wskazanych okoliczności związanych z wypełnieniem w rozpoznawanej sprawie przez skarżącą przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).