Uzasadnienie
Decyzją z dnia 9 grudnia 2019 r. nr (...) [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na J.H. karę pieniężną w wysokości 2.000 (słownie: dwa tysiące) złotych.
Jako podstawę faktyczną decyzji organ wskazał niepoprawne stosowanie wykresówek w okresie od dnia 20 do 24 maja 2019r. przez kierowcę P.O. wykonującego przewóz w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy transportowego J.H., prowadzącego działalność pod firmą "A". To naruszenie prawa stwierdzone zostało podczas kontroli drogowej zespołu pojazdów składającego się z ciągnika samochodowego marki (...) oraz naczepy marki (...) w dniu 24 maja 2019 r., w miejscowości K. na drodze wojewódzkiej nr (...). Wyjmowanie przez P.O. wykresówki z tachografu w okresach, w których pojazd prowadził drugi członek załogi sprawiło, że nie były rejestrowane okresy jego jazdy jako drugiego kierowcy. Podstawą wymierzenia kary były przepisy art. 92a ust.
- 1. 3, 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2140), powoływanej dalej jako u.t.d. i lp 6.3.14 załącznika nr 3 lp do tej ustawy.
Decyzją z dnia 6 października 2020 r., nr (...) Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając po rozpatrzeniu odwołania J.H. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 – dalej jako: "k.p.a"), uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że organ I instancji prawidłowo ustalił, iż w kontrolowanym okresie kierowca P.O. wykonując przewozy w załodze obowiązany był rejestrować swoją aktywność na wykresówce w okresie gdy nie prowadził pojazdu, ale przebywał w kabinie pojazdu jako drugi członek załogi. Organ odwoławczy nie zgodził się z kwalifikacją stanu faktycznego jako naruszenia polegającego na niepoprawnym stosowaniu wykresówek lub karty kierowcy.
Podkreślono, że obowiązkiem kierowcy jest rejestrować swoją aktywność na wykresówce lub karcie kierowcy od momentu rozpoczęcia przewozu do jej zakończenia. W przypadku gdy przewóz jest realizowany w obsadzie dwóch kierowców obowiązek ten dotyczy każdego z kierowców. Kierowca który prowadzi pojazd rejestruje swoją pracę, natomiast kierowca, który nie prowadzi pojazdu, a przebywa w kabinie, rejestruje swoją aktywność jako przerwę. Czas gdy kierowca przebywa w pojeździe prowadzonym przez innego kierowcę nie jest jego odpoczynkiem, lecz traktowany jest jako przerwa. Jeśli w czasie przewozu nieprowadzący pojazdu, lecz należący do załogi kierowca nie rejestruje swojej aktywności na wykresówce lub karcie kierowcy, ma miejsce naruszenie polegające na niewłaściwej obsłudze tachografu. Skutkuje to nierejestrowaniem na wykresówce aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi. W przedmiotowej sprawie kierowca P.O. nieprawidłowo obsługiwał tachograf w ten sposób, że nie umieszczał swojej wykresówki w drugiej kieszeni tachografu, gdy pojazd był prowadzony przez innego kierowcę, a on siedział obok kierowcy jako drugi członek załogi. Z danych zgromadzonych przez organ I instancji wynika, że kierowca P.O. świadomie nie rejestrował swojej aktywności na wykresówce poprzez jej nieumieszczanie w tachografie.
Organ odwoławczy stwierdził, że w tej sytuacji stan faktyczny sprawy nie może być zakwalifikowany jako naruszenie polegające na niepoprawnym stosowaniu wykresówek, jak to uczynił organ I instancji.
Powyższe stanowisko, według organu odwoławczego uzasadniało uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji w celu przypisania właściwej kwalifikacji prawnej naruszenia prawa do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.
J.H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od powyższej decyzji organu odwoławczego, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności: art. 6, 7, 8 k.p.a. przez zignorowanie wniosków dowodowych strony, nieprawidłową ocenę stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie przez organ I instancji przepisów u.t.d. i stwierdzenie naruszenia prawa przez nieumieszczenie na wykresówce lub wydruku wymaganych wpisów lub umieszczenie na wykresówce lub wydruku nieczytelnych wpisów ręcznych.
W uzasadnieniu sprzeciwu podkreślono, iż organy obu instancji nie zapewniły także stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz przed wydaniem decyzji, co stanowiło naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. a tym samym naruszenia art. 81 k.p.a. Skarżący podkreślił, że zgłaszał w toku postępowania administracyjnego wnioski dowodowe, które w jego ocenie miały kardynalne znaczenie dla postępowania i jego wyniku. Ponadto stwierdził, że błędnie zakwalifikowano stwierdzone naruszenie, a tym samym błędnie sporządzono protokół kontroli, który nie został mu przesłany.
W odpowiedzi na sprzeciw Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych.
Przepis art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Należy wskazać, że charakterystyczną cechą sprzeciwu jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Wynika to z art. 64e p.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej.
Na mocy art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, stosownie do § 2 wskazanego przepisu, sąd oddala sprzeciw.
Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi zaś, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Tym samym, kontrolując wydaną w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Sąd powinien ocenić, czy zachodziły przesłanki do jego zastosowania, a zatem czy słusznie organ odwoławczy odstąpił od ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Sąd administracyjny natomiast nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, bowiem na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza tym samym konieczność dokonania przez Sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy, organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty, a zatem czy zasadnie odstąpił od ogólnej reguły – ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy.
Wniesiony przez J. H. sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie, choć z powodów innych niż w niej powołane.
Organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną uznał ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji za prawidłowe, jednak stanął na stanowisku, że przyjęta przez ten organ kwalifikacja prawna naruszenia prawa jako niepoprawnego stosowania wykresówek jest wadliwa.
W ocenie Sądu, zaskarżona sprzeciwem decyzja kasacyjna narusza art. 138 § 2 k.p.a. bowiem przepis ten nie pozwala na uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z powodu dokonania niewłaściwej kwalifikacji prawnej danego stanu faktycznego.
Decyzja kasacyjna przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych, niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej sprzeciwem decyzji nie czyni zadość wymogom stawianym w tym przepisie, gdyż organ nie wskazał w jakim zakresie wyjaśnienia okoliczności sprawy wymaga jej rozstrzygnięcie. Wręcz przeciwnie, organ odwoławczy uznał stan faktyczny sprawy ustalony przez organ I instancji, za prawidłowy, a powodem wydania decyzji kasacyjnej uczynił wyłącznie błędną kwalifikację prawną stwierdzonego naruszenia.
Ocena prawidłowości wskazanej przez organ odwoławczy kwalifikacji prawnej stwierdzonego naruszenia prawa wykracza poza uprawnienia sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej.
Organ odwoławczy nie tylko nie wyjaśnił z jakich powodów nie zastosował art. 136 k.p.a., ale też nie wskazał okoliczności faktycznych wymagających wyjaśnienia i w jakim zakresie postępowanie dowodowe ma być uzupełnione. Nie wykazał zatem naruszenia przepisów postępowania, warunkującego zasadność wydania decyzji opierającej się na regulacji wynikającej z art. 138 § 2 k.p.a.
Jeśli organ I instancji do ustaleń uznanych za w postępowaniu odwoławczym za prawidłowe stosuje niewłaściwe przepisy prawa materialnego, to organ odwoławczy powinien wydać orzeczenie reformatoryjne i orzec co do istoty sprawy.
Decyzja kasacyjna będąca przedmiotem sprzeciwu, nie odpowiada zatem wymogom art. 138 § 2 k.p.a.
Stosownie do art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Zarówno doktryna jak i orzecznictwo administracyjne przyjmują, że istotą postępowania odwoławczego jest rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji w jej całokształcie, poprzez wydanie rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym. Dlatego istotą postępowania odwoławczego nie jest jedynie kontrola orzeczenia organu I instancji, ale prowadzenie postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty, o ile nie ma przesłanek zastosowania art. 138 §2 k.p.a.
W niniejszej sprawie organ nie wykazał zasadności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie powyższego przepisu.
Z tego względu, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. w związku z art.64a p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.