Uzasadnienie
Decyzją z dnia 14 sierpnia 2020 r. Prezydent Miasta odmówił B. M., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] B. M. w S., zajęcia pasa drogowego ul. [...] w S., o powierzchni 12 m2 chodnika w celu ustawienia rusztowania w terminie od 4.11.2019 r. do 20.11.2019 r.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 104 § 1, art. 107 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze m.) – dalej powoływanej jako "k.p.a.", art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 4 i ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068) i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1264), powoływanego dalej także jako rozporządzenie.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 30 października 2019 r. B. M. złożył do Zarząd Infrastruktury Miejskiej w S. wniosek o zajęcie pasa drogowego w celu ustawienia rusztowania w pasie drogowym ulicy [...] w okresie od 4.11.2019 r. do 20.11.2019 r. Zarząd Infrastruktury Miejskiej w S. jako zarządca drogi opiniuje projekty organizacji ruchu przed ich zatwierdzeniem przez Prezydenta Miasta, wobec czego jest w posiadaniu wiedzy jakie projekty istnieją w obiegu prawnym. Strona złożyła wniosek niezgodnie z treścią rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Brak formalny jakim jest niedostarczenie zatwierdzonego projektu czasowej organizacji ruchu uniemożliwił organowi wydanie stosownej decyzji. Strona nie uzupełniła wniosku, co jednoznacznie dowodzi, że nie dysponuje zatwierdzonym projektem czasowej organizacji ruchu.
B. M. odwołał się od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że w sprawie nie zachodziła potrzeba uzgodnienia projektu technicznego zjazdu, o czym wspominano w wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Twierdził, że złożył do Zarządu Infrastruktury Miejskiej projekt organizacji ruchu.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 5 października 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg dotyczy:
prowadzenia robót w pasie drogowym;
umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;
umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;
zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.
Stosownie do treści § 1 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, do wniosku o zajęcie pasa drogowego należy załączyć zatwierdzony projekt organizacji ruchu, jeżeli zajęcie pasa drogowego wpływa na ruch drogowy lub ogranicza widoczność na drodze albo powoduje wprowadzenie zmian w istniejącej organizacji ruchu pojazdów lub pieszych.
Zgodnie z treścią § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 784), zatwierdzanie projektu organizacji ruchu leży w kompetencjach organu zarządzającego ruchem, którym w przypadku dróg publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, jest prezydent miasta (art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym).
W dniu 13 listopada 2019 r. strona złożyła projekt organizacji ruchu dotyczący przedmiotowego wniosku, z prośbą o opinię. Pismem z dnia 14 listopada 2019 r. projekt ten, z pewnymi zastrzeżeniami został zaopiniowany pozytywnie, jednakże właściwy organ nie dokonał jego zatwierdzenia, co oznacza, że wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego był niekompletny.
Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
W związku z powyższym, skoro do akt sprawy został załączony jedynie pozytywnie zaopiniowany, ale niezatwierdzony projekt organizacji ruchu, należało uznać, że podanie nie spełnia wymagań ustalonych w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. W konsekwencji organ pierwszej instancji wyznaczył wnioskodawcy termin na przedłożenie zatwierdzonego projektu, jednakże strona nie uzupełniła powyższego braku formalnego. W związku z tym wniosek o zajęcie pasa drogowego musiał zostać rozpoznany w sposób odmowny.
B. M. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie.
W jego ocenie Zarząd Infrastruktury Miejskiej w S. nie dopełnił wymogów art. 64 § 2 k.p.a. dotyczącego uzupełnienia braków w projekcie czasowej organizacji ruchu i nie wniósł sprzeciwu w wymaganym terminie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powołanej dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stanowisko organu, że skarżący był zobowiązany przedłożyć organowi projekt czasowej organizacji ruchu jest prawidłowe. Zatwierdzony projekt czasowej organizacji ruchu był bowiem w niniejszej sprawie niezbędny do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
Zgodnie z § 1 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, do wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego należy załączyć zatwierdzony projekt organizacji ruchu, jeżeli zajęcie pasa drogowego wpływa na ruch drogowy lub ogranicza widoczność na drodze albo powoduje wprowadzenie zmian w istniejącej organizacji ruchu pojazdów lub pieszych. Projekt ten powinien określać sposób zabezpieczenia tych robót zgodnie z wymogami bezpieczeństwa ruchu drogowego (§ 1 pkt 4 rozporządzenia).
Ze znajdującego się w aktach administracyjnych projektu organizacji ruchu wynika bowiem, że w związku z zajęciem pasa drogowego zaistnieje konieczność przechodzenia przez pieszych drugą strona ulicy. Zajecie pasa drogowego spowoduje zatem wprowadzenie zmian w istniejącej organizacji ruchu pieszych, co skutkuje konieczności przedłożenia zatwierdzonego projektu czasowej organizacji ruchu.
Skarżący na żądanie organu złożył do akt wniosek do Zarządu Infrastruktury Miejskiej w S., w którym wskazał, że domaga się wydania opinii o czasowej organizacji ruchu oraz zawierającą uwagi opinię Zarządu Infrastruktury. Opinia ta stanowi opinię, o której jest mowa w § 7 pkt 2.4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem Dz.U. z 2017 r. poz. 784). Przepis ten stanowi, że do przedstawionego do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu powinna być dołączona opinia zarządu drogi, jeżeli nie jest on jednostką składającą projekt. Zarządcą przedmiotowej drogi jest zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy Prawo drogowe Prezydent Miasta [...].
Podmiotem zatwierdzającym projekt organizacji ruchu jest organ zarządzający ruchem (§ 6 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem). Organem tym zgodnie z art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110) jest prezydent miasta.
Skarżący nie złożył zatwierdzonego projektu czasowej zmiany organizacji ruchu spełniającego wymogi wynikające z wydanej opinii. Przedłożył on organowi jedynie projekt organizacji ruchu stanowiący załącznik do tej opinii.
Organ winien zatem wezwać skarżącego do złożenia zatwierdzonego przez prezydenta projektu czasowej zmiany organizacji ruchu. Wezwanie to powinno być wystosowane do skarżącego pod właściwym rygorem i powinno być sprecyzowane w sposób nie budzący wątpliwości co do przedmiotu postępowania.
Warunki te nie zostały w niniejszej sprawie przez organ spełnione.
W aktach sprawy brak jest w ogóle wezwania skarżącego do przedłożenia brakującego dokumentu. Wezwanie z dnia 30 czerwca 2020 r. dotyczy bowiem innego postępowania – wywołanego wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. [...]. W wezwaniu tym organ wzywał skarżącego do złożenia zatwierdzonego projektu czasowej zmiany organizacji ruchu pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Nadto w wezwaniu tym organ wadliwie powoływał się na fakt złożenia wniosku w celu ocieplenia fundamentów oraz wydanie zezwolenia na budowę zjazdu drogowego.
O ile wezwanie do przedłożenia zatwierdzonego projektu zmiany organizacji ruchu było w niniejszej sprawie w ogóle wystosowane (co potwierdza pismo skarżącego z 7 września 2020 r.), założyć należy, że miało ono taką samą treść i rygor.
W ocenie Sądu, nałożony w wezwaniu rygor nie był prawidłowy.
Źródła prawnego obowiązku wezwania do przedłożenia zatwierdzonego przez prezydenta projektu czasowej zmiany organizacji ruchu oraz treści tego obowiązku nie należy upatrywać w art. 64 § 2 k.p.a. Brak przedmiotowego dokumentu nie uprawniałby bowiem organu do pozostawienia wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia bez rozpoznania, czego z resztą ostatecznie organ nie uczynił. Postępowanie mogło być w sprawie skutecznie zainicjowane, a brak żądanego dokumentu winien stanowić podstawę do odmowy uwzględnienia wniosku (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 450/18, w którym Sąd stwierdził, że brak opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej o lokalu nie stanowi przesłanki oceny skuteczności wniosku w sprawie o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, lecz przesłankę wydania decyzji rozstrzygającej w przedmiocie wniosku o wydanie wymienionego zezwolenia, co tym samym oznacza, że postępowanie może być skutecznie zainicjowane, mimo nie dołączenia do wniosku opinii, o której mowa w pkt 4 ust. 2 art. 100 ustawy z 2001 roku Prawo farmaceutyczne, albowiem jej brak nie stanowi przeszkody jego wszczęcia).
Zasadność takiego stanowiska potwierdza fakt, że wymóg przedłożenia zatwierdzonego projektu czasowej zmiany organizacji ruchu nie istnieje w każdej sprawie z wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wymóg taki zgodnie z § 1 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego powstaje jedynie wówczas, jeżeli zajęcie pasa drogowego wpływa na ruch drogowy lub ogranicza widoczność na drodze albo powoduje wprowadzenie zmian w istniejącej organizacji ruchu pojazdów lub pieszych. Organ musi zatem dokonać oceny w tym zakresie. Ocena ta powinna być dokonana w toku merytorycznego rozpoznania sprawy, a nie na etapie zwrotu wniosku z przyczyn proceduralnych. Na marginesie wskazać należy, że organ w uzasadnieniu decyzji nie przedstawił rozumowania w tym zakresie.
Między pozostawieniem podania bez rozpoznania a oddaleniem wniosku istnieją oczywiste zasadnicze różnice, wywołujące dla strony określone konsekwencje. Strona postępowania powinna być prawidłowo informowana o skutkach procesowych jej działań. Organ mimo nałożenia takiego rygoru, nie zastosował w sprawie trybu z art. 64 § 2 k.p.a. lecz wydał decyzję merytoryczną o odmowie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
Treść wezwania powinna być jednoznaczna i prawidłowa i nie może budzić wątpliwości co do przedmiotu postępowania. W sytuacji wystosowania wezwania zawierającego błędne informacje organ winien ponowić wezwanie prawidłowo formułując jego treść, i dopiero po upływie nowego terminu na uzupełnienie dokumentu wydać w sprawie decyzje.
Działanie organu było nieprawidłowe i sprzeczne z zasadą zaufania wynikającą z art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Organ nie wezwał prawidłowo skarżącego do złożenia zatwierdzonego projektu zmiany organizacji ruchu. W tej sytuacji nie mógł on wydać decyzji odmawiającej udzielenia tego zezwolenia.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania - art. 7 i 64 § 2 k.p.a., w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy i podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Wskazania co do dalszego toku postępowania administracyjnego wynikają z powyższych rozważań. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ pierwszej instancji powinien wezwać skarżącego do przedłożenia zatwierdzonego projektu organizacji ruchu, stosując właściwy rygor i dołączyć do akt postępowania dowód treści i doręczenia stronie tego wezwania.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zarządzeniem Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nr 49/2020 z dnia 19 października 2020 r. odwołano rozprawy, utrzymując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych.