Uzasadnienie
Burmistrz decyzją z dnia 19 sierpnia 2020 r. nr [...] odmówił B. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego w związku z opieką nad matką S. W. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ powołał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) oraz art. 1, art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 5, ust. 6, art. 17b, art. 20 ust. 2, ust. 3, art. 23 ust. 1- 5 c, art. 27 ust. 5, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) – zwanej dalej również "ustawą" lub "u.ś.r." oraz rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466).
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 31 lipca 2020 r. B. S. (zwana dalej też "stroną", "skarżącą") złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką – S. W. Matka strony legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 19 czerwca 2020 r.
W toku postępowania ustalono, że strona, ze względu na stan zdrowia matki, sprawuje nad nią opiekę od dnia 21 kwietnia 2020 r., opieka ma charakter całodobowy i polega na pomocy i opiece w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. S. W. jest wdową a strona rencistką, według lekarza orzecznika ZUS jest osobą częściowo niezdolną do pracy. Strona sprawuje opiekę nad matką wykonując takie czynności jak opróżnianie worka z moczem, wymiana pampersa, pomoc w utrzymaniu higieny osobistej, pomiar poziomu cukru, podawanie insuliny, przygotowywanie i podawanie posiłków, kontrolowanie i podawanie leków, pranie odzieży, pionizowanie w wózku inwalidzkim. Strona jest żoną rolnika, jednak nie jest współwłaścicielem ziemi, a składki zdrowotne odprowadzane są do ZUS z tytułu renty.
Organ pierwszej instancji wskazał, że z przedłożonego orzeczenia wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności S. W. datuje się od dnia 28 maja 2020 r., a okresu powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Strona nie spełnia zatem przesłanek do przyznania świadczenia, bowiem niepełnosprawność jej matki nie powstała zgodnie z art 17 pkt 1b ustawy, tj. nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Organ wskazał, że wprawdzie Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt 38/13 uznał art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, jednakże w ustnym uzasadnieniu wyroku i komunikacie zamieszczonym na stronie internetowej Trybunału, zawarto informację, że wyrok ten nie oznacza usunięcia tego kryterium z ustawy, nie stanowi też przesłanki do uchylenia już wydanych wcześniej decyzji ani też nie kreuje nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa.
Trybunał wskazał, że wykonanie wyroku wymaga podjęcia odpowiednich działań ustawodawczych przywracających równe traktowanie opiekunów osób niepełnosprawnych. Organ dodał, że zgodnie z pismem Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 17 kwietnia 2018 r. organy właściwe mają bezwzględny obowiązek przestrzegania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a stan prawny określony tym zapisem obowiązuje organy właściwe niezależnie od indywidualnych rozstrzygnięć samorządowych kolegiów odwoławczych, czy też wojewódzkich sądów administracyjnych.
Organ wskazał, że nie neguje faktu, iż S. W. jest osobą wymagającą opieki, ani tego, że strona tę opiekę sprawuje, jednak przyznanie świadczenia uniemożliwia negatywna przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy.
Strona odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji kwestionując stanowisko organu i podkreślając fakt opieki nad matką. Wskazała na orzecznictwo sądów administracyjnych w podobnych sprawach oraz skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia z 21 października 2014 r. sygn. akt 38/13.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 września 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu ustalił, że S. W. (ur. 10 września 1938 r.) orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia 19 czerwca 2020. nr [...] ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności na stałe. Z orzeczenia tego wynika, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność. Stopień niepełnosprawności ustalono od 28 maja 2020 r. wraz ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczona możliwością do samodzielnej egzystencji. Matka strony jest osobą niepełnosprawną w podeszłym wieku. Wymaga stałej pomocy i opieki osoby drugiej w codziennej egzystencji, co potwierdza powyższe orzeczenie. Samodzielne funkcjonowanie w środowisku codziennym jest wykluczone. W analizowanym przypadku oczywistym jest, że strona wykonuje wszystkie czynności związane z opieką nad matką. Przeprowadzony wywiad środowiskowy potwierdza, że opieka sprawowana jest prawidłowo.
Organ odwoławczy ocenił skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia z 21 października 2014 r. sygn. akt 38/13 wskazując, że pomimo obowiązywania art. 17 ust. 1b ustawy konieczne jest dokonanie takiej wykładni przepisów ustawy, która nie byłaby sprzeczna ze stanowiskiem Trybunału i przyjęta przez sądy administracyjne linią orzeczniczą (wyrok NSA z 11 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 1600/16, oraz z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1079/17). W ocenie SKO w tym zakresie stanowisko organu pierwszej instancji było błędne.
Organ stwierdził, że decyzja podlegała jednak utrzymaniu, bowiem strona pobiera rentę, o której jest mowa w art. 17 ust. 5 ustawy, a nie może być zbiegu tego świadczenia z uprawnieniami z innej podstawy. W tym przypadku wskazany przepis wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
B. S. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Admiracyjnego w Gdańsku wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że częściowa niezdolność do pracy uniemożliwia jej pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego pomimo, że takie rozumienie przepisu jest niezgodne z Konstytucją, co wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17. Wyrok ten obowiązuje od dnia 9 stycznia 2020 r. i w związku z tym osoba częściowo niezdolna do pracy może pobierać świadczenie pielęgnacyjne.
Dodała, że pobiera rentę niższą niż świadczenie pielęgnacyjne i niezależnie od tego, z jakiego tytułu pobiera rentę jest uprawniona do wyrównania zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powołanej dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia z dwóch powodów:
- - wskazując, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem z załączonego do akt sprawy orzeczenia o stopniu o niepełnosprawności wynika, że niepełnosprawność matki skarżącej powstała później niż do ukończenia 18 roku życia i później niż w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej,
- - wskazując, że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., bowiem, skarżącą pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
Organ odwoławczy wskazał, że podstawy odmowy przyznania świadczenia nie może stanowić art. 17 ust. 1b ustawy. Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, ocenę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego należy rozpatrywać bez tej przesłanki negatywnej, takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Stanowisko to jest dla skarżącej korzystne i nie było w skardze kwestionowane. Wskazać należy, że pogląd ten jest prawidłowy. Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2 sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W kwestii skutków cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego istnieje ugruntowana linia orzecznicza sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i wyrażają stanowisko o konieczności uchylenia decyzji (por.m.in. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 8/19, wyrok NSA z 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16 oraz wyrok z 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16).
Sąd rozpoznający sprawę podziela stanowisko dotyczące możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez względu na czas powstania niepełnosprawności osoby niepełnosprawnej, uznając za błędny pogląd organu pierwszej instancji w tym zakresie.
Przyczyną ostatecznej odmowy przyznania świadczenia stało się w niniejszej sprawie stwierdzenie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia bowiem jest ona uprawniona do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.).
Zasadniczą kwestią w sprawie było zatem rozstrzygnięcie, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie może być uwzględniony, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
Kwestia ta była już w przeszłości analizowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który pierwotnie w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej ustalone prawo do świadczenia w postaci emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano również na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.
Stanowisko to w ostatnim czasie uległo jednak modyfikacji, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19 i z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20. W orzeczeniach tych wskazano na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. O ile jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. W 2020 r., zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne wynosi 1.830,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 23 października 2019 r. (M.P. z 2019 r., poz. 1067).
Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej.
Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69).
Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie.
Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20 - w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.
Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (wyrok z 9 marca 1988 r. sygn. akt U 7/87, a także wyroki z 6 maja 1998 r. sygn. akt K 37/97, z 20 października 1998 r. sygn. akt K 7/98, z 17 maja 1999 r. sygn. akt P 6/98, z 4 stycznia 2000 r. sygn. akt K 18/99, z 18 grudnia 2000 r. sygn. akt K 10/00, z 21 maja 2002 r. sygn. akt K 30/01, z 28 maja 2002 r. sygn. akt P 10/01 oraz z 18 marca 2014 r. sygn. akt SK 53/12).
Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została w ustawie o świadczeniach rodzinnych zróżnicowana w ten sposób, że te podmiotom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r. sygn. akt K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.
Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt I OSK 254/20, nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. W szczególności za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie.
Należy również zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających rentę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.
Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, należy interpretować w taki sposób, że wyłącza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jedynie w sytuacji gdy opiekun pobiera rentę i ze świadczenia tego nie chce zrezygnować.
Całkowite wyłączenie opiekunów – rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych byłoby sprzeczne z zasadą równości. Sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest bowiem tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
W analizowanej sytuacji rozstrzygnięcia wymagało nadto, w jaki sposób świadczenie winno być wypłacane.
Orzecznictwo w tym zakresie nie jest jednolite. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19, z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19 oraz z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19, stanął na stanowisku, że osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.
Natomiast w wyroku z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury lub renty (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia.
W uzasadnieniu powołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy, gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.
Dz.U. 2018 poz. 1270) powoływanej dalej jako u.e.r.f.u.s., zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.
Sąd podziela stanowisko, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń, przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie renty. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.
O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości.
Zaznaczyć należy, że taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie renty. Wówczas, gdy strona doprowadzi do zawieszenia prawa do renty, możliwe będzie przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalno-rentowych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.
W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały jej o możliwości zawieszenia renty, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.
Organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy przez jego niewłaściwą wykładnię, jak i prawa procesowego, tj. art. 9 i art. 79a k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawioną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś. r. oraz wytyczne odnośnie zastosowania art. 9 w związku z art. 79a k.p.a.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).