Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 25 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1192/20

Uzasadnienie

Burmistrz decyzją z dnia 4 sierpnia 2020 r. nr [...] odmówił M. M. (zwanemu dalej "stroną", "skarżącym") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną na matką – J. S. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art.104, art.107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) oraz art. 17 ust. 1b w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, ust. 3, art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 11, 15, 20, 21, art. 17 ust. 1-6, art. 20, art. 23 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 1, art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) – powoływanej dalej jako "u.ś.r." lub "ustawa".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 27 grudnia 2019 r. wydał decyzję odmowną dotyczącą przedmiotowego świadczenia, jednak w dniu 9 marca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO uznało między innymi, że organ pierwszej instancji powinien uzupełnić materiał dowodowy, w tym sytuację strony i J. S. oraz wyjaśnić faktyczny zakres pomocy sprawowanej przez stronę; wyjaśnienia wymaga również kwestia zatrudnienia i przyczyny niepodejmowania go przez stronę. Ponadto wskazało, że rozpatrzenie sprawy winno mieć na celu ustalenie, czy faktycznie strona sprawuje całodobową opiekę nad niepełnosprawną matką i jest jedyną osobą, która taką opiekę może sprawować.

Organ ustalił, że zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w M. nie ustalono daty powstania niepełnosprawności J. S., natomiast ustalono znaczny stopień niepełnosprawności, który datuje się od dnia 19 kwietnia 2017 r., czyli po 70-tym roku życia. Orzeczenie to zostało wydane na czas określony do dnia 30 czerwca 2021 r.

Do wniosku dołączono oświadczenie, w którym strona deklaruje, że na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy, z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją z dnia 12 listopada 2019 r.

Organ ustalił, że strona sprawuje stałą, bezpośrednią opiekę nad niepełnosprawną matką. Opiekuje się nią od co najmniej 10 lat, od kiedy zaczęła chorować (i miała problemy zdrowotne z przemieszczaniem się). Matka strony wymaga całodobowej opieki obejmującej pomoc w codziennym funkcjonowaniu, wykonywaniu czynności pielęgnacyjnych i zabezpieczenia wszelkich potrzeb życiowych, ponieważ jest osobą całkowicie zależną. Strona nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Ponadto ustalono, że siostra strony mieszka w E. a brat matki w G. Brat matki ze względów zdrowotnych, wieku (78 lat) i miejsca zamieszkania nie może się zajmować swoją siostrą. Natomiast siostra strony - ze względów odległości, osobistej i rodzinnej sytuacji - opieki nad własnym dzieckiem (jest samotną matką) również nie może sprawować opieki nad matką.

Organ wskazał, że w ocenie pracownika socjalnego, J. S. wymaga stałej i całodobowej opieki drugiej osoby. Jedyną osobą, która może sprawować opiekę nad nią jest M. M., który w tym celu zrezygnował z podjęcia pracy.

Organ powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Opisał także dwie linie orzecznictwa związane z wykładnią art. 17 ust. 1b ustawy po opublikowaniu powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przychylając się do stanowiska, że do czasu zmiany ustawodawczej, przyznawanie świadczeń w przypadku niepełnosprawności powstałej w innym okresie niż przewiduje to art. 17 ust. 1b ustawy nie jest możliwe.

Podsumowując organ przyjął, że strona sprawuje opiekę nad niepełnosprawną J. S., a także istnieje związek przyczynowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, a niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co stanowi pozytywną przesłankę do przyznania wnioskowanego świadczenia. Jednak nie da się ustalić kiedy powstała niepełnosprawność J. S. i dlatego nie zostało spełnione kryterium wynikające z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Strona odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że organ naruszył art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych przez nie uwzględnienie skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 października 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że w ustalonym stanie faktycznym ma zastosowanie stanowisko wskazane w wyroku Trybunału Konstytucyjnego i przyjęcie, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała później, czyli po ukończeniu 18 roku życia, przedmiotowa przesłanka negatywna przysługiwania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji ocenę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupy osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki (art. 17 ust. b ustawy). Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych obu instancji i ma ono zastosowanie w niniejszej sprawie (np. wyrok NSA z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2593/16).

Organ stwierdził, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia z uwagi na zakres sprawowanej opieki. W świetle treści art. 17 ust. 1 ustawy istotnym jest, aby zaniechanie podjęcia lub rezygnacja z pracy zarobkowej wymuszała konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Świadczenie pielęgnacyjne ma w ten sposób zrekompensować utratę uzyskiwanego lub potencjalnego dochodu osobie, która podejmuje się opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Rozmiar tej opieki musi być na tyle duży, aby całkowicie uniemożliwiał on podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej.

W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, nie każda zatem rezygnacja z zatrudnienia lub zaniechanie podjęcia pracy będzie podstawą do przyznania świadczenia, a jedynie takie, których celem jest sprawowanie opieki.

Organ odwoławczy zauważył, że przygotowanie posiłków dla matki wymaga pomocy strony ale matka sama spożywa przygotowane posiłki, zażywa lekarstwa a w czynnościach pielęgnacyjnych pomaga jej pracownik socjalny. J. S. nie jest osobą stale leżącą, skoro porusza się ona przy pomocy chodzika, wychodzi przy dobrej pogodzie na dwór, strona prowadza ją do fryzjera. Wskazane przez stronę czynności, jak zakupy, sprzątanie, gotowanie, podawanie posiłków, pranie, przygotowywanie opału i palenie w piecu, załatwianie spraw urzędowych, wizyty u lekarza i zakup leków to czynności, zaliczane do czynności dnia codziennego, wykonywane niezależnie od innych czynności związanych z opieką nad osobą niesamodzielną czy chorą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Organ ustalił, że M. M. był osobą bezrobotną i zrezygnował z poszukiwania pracy (wyrejestrował się) z racji opieką nad matką i uzyskania od 24 lipca 2018 r. do 31 października 2018 r. specjalnego zasiłku opiekuńczego, otrzymanego następnie na okres od 20 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. W okresie pomiędzy przyznaniem prawa do wskazanych wyżej zasiłków nie był nigdzie zatrudniony i nie był zarejestrowany jako osoba poszukująca pracy.

SKO stwierdziło, że rozmiar opieki M. M. nad matką nie jest na tyle duży, aby całkowicie uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej choćby w niewielkim wymiarze czasu pracy. Ponadto J. S. może korzystać z usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, których zakres może w razie konieczności zostać zwiększony.

M. M., reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżący wskazywał, że sprawuje opiekę nad matką, która to opieka wiąże się z rezygnacją przez niego z zatrudnienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie natomiast do treści art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że

1. 1. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
2. 1) matce albo ojcu;
3. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
4. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;
5. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
6. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

1b. ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1. 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub
2. 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia twierdząc, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem z załączonego do akt sprawy orzeczenia o stopniu o niepełnosprawności wynika, że niepełnosprawność J. S. powstała później niż do ukończenia 18 roku życia i później niż w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej.

Organ drugiej instancji nie podzielił tego stanowiska, wskazując, że przy rozważaniu tej kwestii, konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, Dz. U. z 2014 r. poz. 1443; OTK-A 2014/9/104).

Stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie jest dla skarżącego korzystne i nie było w skardze kwestionowane. Wskazać należy, że pogląd ten jest prawidłowy.

Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2 sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W kwestii skutków cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego istnieje ugruntowana linia orzecznicza sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i wyrażają stanowisko o konieczności uchylenia decyzji (por.m.in. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 8/19, wyrok NSA z 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16 oraz wyrok z 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16).

Sąd rozpoznający sprawę podziela stanowisko dotyczące możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez względu na czas powstania niepełnosprawności osoby niepełnosprawnej, uznając za błędny pogląd organu pierwszej instancji w tym zakresie.

Przyczyną ostatecznej odmowy przyznania świadczenia stało się w niniejszej sprawie stwierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r., brak jest bowiem istnienia związku przyczynowego pomiędzy zapewnieniem przez skarżącego niepełnosprawnej matce opieki a zaprzestaniem podejmowania przez niego zatrudnienia. Zakres obowiązków w ramach sprawowanej opieki nie jest przeszkodą, aby skarżący podjął aktywność zawodową choćby w niepełnym wymiarze czasu, w szczególności nie jest to opieka całodobowa.

Przechodząc do zasadności stanowiska organu odwoławczego, dotyczącego braku związku przyczynowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką a niemożnością podjęcia zatrudnienia przez skarżącego, wskazać należy, że na podstawie zebranych w sprawie dokumentów nie sposób przyjąć, aby stan zdrowia matki skarżącego był na tyle dobry, a wykonywane przy niej czynności na tyle zwykłe, by mogła ona przez znaczną część czasu funkcjonować bez opieki drugiej osoby w wymiarze, który pozwalałby opiekunowi, choć w części na równoległe podjęcie pracy. Uwzględniając zarówno zgromadzone w aktach zaświadczenia lekarskie o stanie zdrowia matki skarżącego, treść przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego, jak i treść orzeczenia o ustaleniu znacznego stopnia niepełnosprawności, za nieuprawnione należy uznać twierdzenie organu odwoławczego, że rozmiar i zakres sprawowanej opieki pozwala skarżącemu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu.

Zaznaczyć także należy, że organ pierwszej instancji nie kwestionował istnienia związku przyczynowego pomiędzy stanem zdrowia matki skarżącego a możliwością podjęcia przez niego zatrudnienia. Burmistrz w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że w ocenie pracownika socjalnego J. S. potrzebuje stałej i całodobowej opieki, a jedyną osobą, która może sprawować opiekę nad matką jest skarżący, który zrezygnował z poszukiwania pracy.

Sąd zwraca również uwagę, że opieka nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy nie musi być sprawowana nieustanie przez całą dobę, jak twierdzi organ odwoławczy. Sposób jej sprawowania jest bowiem uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki. Opieka ta powinna natomiast być sprawowana zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z orzeczenia o niepełnosprawności i mieć charakter opieki długotrwałej lub stałej (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 516/19).

Konkretne okoliczności sprawy wskazują, że organ odwoławczy dokonał analizy zakresu sprawowanej opieki oraz ustaleń stanu faktycznego sprawy sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym. W szczególności z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w M. z dnia 14 czerwca 2018 r. o stopniu niepełnosprawności J. S. wynika, że w stosunku do niej istnieje konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Ustawodawca na użytek regulacji, jaką stanowi ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyrażeń ustawowych, zawartym w art. 3 tej ustawy w pkt 21, sformułował legalną definicję pojęcia znacznego stopienia niepełnosprawności, przez który rozumie się:

1. a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych,
2. b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,
3. c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach,
4. d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów,
5. e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników;

Przytoczony przepis art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r. odsyła do ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz.426), która w art. 4 ust. 1 stanowi, że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.

Jednocześnie wydane na podstawie art. 6c ust. 9 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2027) w § 29 ust. 1 określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, które zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące:

1. 1) niezdolność do pracy - co oznacza całkowitą niezdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu fizycznego, psychicznego lub umysłowego naruszenia sprawności organizmu;
2. 2) konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem;
3. 3) konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych.

W § 29 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia prawodawca jednocześnie wskazał, że przez długotrwałą opiekę i pomoc w pełnieniu ról społecznych rozumie się konieczność jej sprawowania przez okres powyżej 12 miesięcy w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3.

Taki kontekst prawny, wynikający z przywołanych wyżej regulacji, powinny mieć na uwadze organy przy ocenie zakresu i "adekwatności" opieki sprawowanej nad osobą zakwalifikowaną do znacznego stopnia niepełnosprawności. Konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednakże sposób sprawowania opieki nie został określony w ustawie o świadczeniach rodzinnych i dlatego należy go rozpatrywać przez pryzmat celu tej regulacji, z której wynika, że musi mieć ona charakter stały bądź długotrwały i odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić. Niewątpliwie przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swojego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień jak i w nocy (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 września 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 691/19).

Dla rozstrzygnięcia zatem sprawy w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest ustalenie, czy rodzaj lub ilość czynności z zakresu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegająca się o świadczenie uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Przy czym istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym w związku z chorobą układu moczowo-płciowego a także cierpi na szereg schorzeń wymienionych w złożonej dokumentacji lekarskiej. Między innymi w zaświadczeniu o stanie zdrowia z dnia 10 kwietnia 2018 r. wskazuje się, że matka skarżącego ma raka pęcherza moczowego, chorobę niedokrwienną serca, nadciśnienie tętnicze, cukrzycę, przewlekłą obturację płuc, jest osobą otyłą, ma zwyrodnienie wielostawowe stawów, kręgosłupa, kolan i bioder. Przeszła też m.in. operację guza pęcherza moczowego, histeroktomię, ginekomastię, rozpoznano u niej otępienie.

Jeśli chodzi o czynności wykonywane w ramach opieki nad matką przez skarżącego to zostały one wymienione w złączniku nr 2 do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Są to czynności higieniczne jak kąpiele raz dziennie, wizyty u fryzjera, codzienne moczenie nóg, wymiana pieluchomajtek, smarowanie, przygotowywanie ubrań. Ponadto mierzenie ciśnienia, mierzenie poziomu cukru, przygotowywanie i podawanie posiłków, sprzątanie, pranie, prasowanie, wizyty lekarskie, opłacanie rachunków, robienie zakupów, załatwianie spraw urzędowych, wyjścia do kościoła, spacery, przygotowanie opału i palenie w piecu, układanie do snu, czuwanie podczas snu, czytanie. Można zatem stwierdzić, że zakres tej opieki jest bardzo obszerny bowiem skarżący pomaga swojej matce we wszystkich czynnościach dnia codziennego, a także w sytuacjach nadzwyczajnych. W załączniku tym znajduje się informacja odnośnie podopiecznej, że jest to osoba niepełnosprawna, mocno obciążona chorobowo, wymaga każdorazowo asekuracji przy korzystaniu z toalety, wymaga nadzoru ze strony syna, często miewa zawroty głowy, przewraca się.

Należy także podkreślić, że skarżący mieszka cały czas z matką i jest jedyną osobą sprawującą realną opiekę nad matką. Pozostali członkowie rodziny nie mogą świadczyć tej opieki, ponieważ córka J. S. oraz jej brat mieszkają w innych miejscowościach.

Wyżej wskazane przez Sąd fakty związane z opieką skarżącego nad matką znajdują potwierdzenie również w wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym w dniu 28 kwietnia 2020 r., gdzie wskazano zakres opieki nad matką i podano, że jest ona sprawowana przez skarżącego od pięciu lat. W podsumowaniu pracownik socjalny stwierdził, że sytuacja matki skarżącego jest trudna, gdyż jest ona osobą starszą, schorowaną, ma problemy z poruszaniem się, wymaga stałego nadzoru i nie jest możliwe, żeby pozostawała sama w domu, dlatego syn nie może podjąć żadnej pracy, nawet dorywczej. W ocenie pracownika socjalnego podopieczna wymaga stałej i całodobowej opieki drugiej strony, jej stan zdrowia cały czas się pogarsza. Jedyną osobą, która może sprawować opiekę jest wspólnie zamieszkujący syn, który zrezygnował z poszukiwania pracy.

Nadto D. P. (córka J. S.) oświadczyła w dniu 19 czerwca 2020 r., że brat opiekuje się matką i robi to należycie w sposób ciągły od 10 lat.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy wybiórczo oparł się na zakresie opieki wskazanej w wywiadzie środowiskowym oraz na fakcie, że matka skarżącego była zdolna do samodzielnego poruszania się przy pomocy chodzika czy spożywania posiłków, pomijając inne istotne okoliczności stwierdzone przez pracownika socjalnego oraz wynikające z zeznań skarżącego, jego siostry oraz J. S. Niewątpliwie powołane przez organ okoliczności pozostają w wyraźniej sprzeczności z wnioskami pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad środowiskowy. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza, że zdolność do samodzielnej egzystencji przez matkę skarżącego jest bardzo ograniczona, jeśli nie niemożliwa. Przeszkody natury zdrowotnej uniemożliwiają jej samodzielne codzienne funkcjonowanie. Niezbędna jest tutaj pomoc syna.

Nie można podzielić założenia organu odwoławczego, że dla przyjęcia, iż opieka wyklucza możliwość zatrudnienia, konieczne jest wykonywanie w jej ramach tylko czynności opiekuńczych, nie zaś czynności, które są związane z codziennym funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej. Innymi słowy, powinny to być czynności opiekuńcze związane tylko z osobistą opieką nad chorą, albo podopieczna winna być osobą leżącą. Przygotowywanie posiłków i ich podawanie, sprzątanie domu, czy robinie zakupów są czynnościami dnia codziennego, jednak są to czynności niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osób wymagających opieki. Składają się one na całokształt prawidłowo sprawowanej opieki.

Zdaniem Sądu, już z uwagi na charakter schorzeń na jakie cierpi matka skarżącego, nie można uznać, aby sprawowana opieka mogła być tak radykalnie skrócona, by skarżący mógł wygospodarować - jak sugeruje organ odwoławczy - dodatkowe godziny na świadczenie pracy zawodowej (choćby w niepełnym wymiarze) bez uszczerbku dla zapewniania jej jako osobie o znacznym stopniu niepełnosprawności, należytej opieki.

Trzeba również zauważyć, że skarżącemu w przeszłości przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad matką. Otóż decyzją z dnia 28 czerwca 2017 r. nr [...] Burmistrz przyznał skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy od dnia 2 czerwca 2017 r. do dnia 31 października 2017 r., decyzją z dnia 14 listopada 2017 r. nr [...] na okres od dnia 1 listopada 2017 r. do dnia 31 maja 2018 r., decyzją z dnia 24 lipca 2018 r. nr [...] na okres od dnia 1 czerwca 2018 r. do dnia 31 października 2018 r., decyzją z dnia 16 listopada 2018 r. nr [...] od dnia 1 listopada 2018 r. do dnia 31 października 2019 r., decyzją z dnia 12 listopada 2019 r. nr [...] od dnia 1 listopada 2019 r. do dnia 31 października 2020 r.

Organ odwoławczy błędnie wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, że skarżący w okresie od dnia 24 lipca 2018 r. do dnia 31 października 2018 r. korzystał ze świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, otrzymanego następnie na okres od dnia 20 listopada 2019 r. do dnia 31 października 2020 r. W okresie pomiędzy przyznaniem prawa do wskazanych zasiłków nie był nigdzie zatrudniony i nie był zarejestrowany jako osoba poszukująca pracy. Takie twierdzenia organu są sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący figurował jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w N. od dnia 3 października 2012 r. bez prawa do zasiłku i utracił status osoby bezrobotnej z dniem 2 czerwca 2017 r. (na podstawie decyzji z dnia 6 czerwca 2017 r.). Później, w sposób ciągły korzystał ze specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, na podstawie wyżej wskazanych decyzji.

O istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki przesądza w istocie to, jaki jest rzeczywisty rozmiar i zakres tej opieki oraz jednocześnie, jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń. Wyczerpujące ustalenia w tym zakresie wymagały oparcia się na całości zgromadzonego w sprawie materiału, w tym na orzeczeniu o ustaleniu znacznego stopnia niepełnosprawności, wywiadzie środowiskowym oraz dokumentach (zaświadczeniach lekarskich o stanie zdrowia, informacjach) przedłożonych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego.

Ponadto, w ocenie Sądu, usługi opiekuńcze przyznane decyzją Burmistrza z dnia 1 lipca 2019 r. w wymiarze 2 godzin tygodniowo, zmienione decyzją z dnia 30 września 2019 r. na wymiar 3 godzin tygodniowo, nie zmieniają sytuacji skarżącego, jeśli idzie o zakres sprawowanej opieki nad matką. Niewątpliwie tak określony wymiar ani nie zmniejsza w sposób znaczny zakresu czynności związanych z opieką nad matką, ani nie skutkuje uzyskaniem przez niego czasu niezbędnego do podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia. Korzystanie z usług opiekuńczych w tak małym wymiarze nie może stanowić przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, tym bardziej, że jak już wspomniano opieka osoby uprawnionej do świadczenia nie musi być całodobowa. Dodatkowo wskazać należy, że obecnie usługi te nie są wykonywane w związku ze stanem epidemii.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy negatywna przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma miejsce wówczas, gdy osoba wymagająca opieki została umieszczona w placówce zapewniającej całodobową opiekę i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu. Z tego przepisu jednoznacznie wynika, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje opiekunowi, gdy osoba wymagająca opieki; po pierwsze została umieszczona w placówce zapewniającej całodobową opiekę, po drugie osoba wymagająca opieki korzysta z tej opieki całodobowej przez więcej niż 5 dni w tygodniu. Wprowadzając powyższą przesłankę negatywną ustawodawca uznał, że w takiej sytuacji nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. Wszystkie pozostałe sytuacje korzystania z opieki innego rodzaju wymagają szczegółowej i indywidualnej oceny.

Mając na uwadze stan sprawy wynikający z akt organów administracyjnych, można stwierdzić, że w sprawie zostały spełnione przesłanki do przyznania przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego.

Konkludując, w ocenie Sądu, organ pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, bez uwzględnienia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Organ odwoławczy z kolei, nie rozważył całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także wszystkich wynikających z niego okoliczności faktycznych w ich wzajemnym powiązaniu i całokształcie, w tym nie odniósł się do orzeczenia o niepełnosprawności, zaświadczeń lekarskich o stanie zdrowia oraz sporządzonego wywiadu środowiskowego, które jednoznacznie wskazują, że matka skarżącego posiada inne liczne schorzenia, które rzutują na rzeczywisty zakres sprawowanej opieki oraz jednocześnie określają jakie są jej potrzeby.

Istniejący stan rzeczy skutkuje przyjęciem, że w przypadku organu odwoławczego doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Stosownie zaś do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie będący związany zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję. W sprawie nie zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, zatem jej rozpoznania może dokonać organ drugiej instancji.

Wskazania co do dalszego toku postępowania administracyjnego wynikają z powyższych rozważań. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ powinien dokonać merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego mając na uwadze przedstawioną ocenę dotyczącą związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy przez skarżącego (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, a także zakresem tej opieki (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Organ uwzględni ponadto oświadczenie skarżącego z dnia 28 listopada 2019 r., w którym stwierdził, że na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).