Uzasadnienie
Decyzją z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy (...) z dnia 30 lipca 2020 r., (...) o odmowie przyznania R.B. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią U.C.
W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Wnioskiem złożonym w dniu 17 września 2019 r., R.B. zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią U.C.
Decyzją z dnia 30 lipca 2020 r. Wójt Gminy (...), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówił skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na niespełnienie przesłanek wynikających z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. 2020 poz. 111 - dalej zwanej: "u.ś.r.").
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że skarżąca w dniu 24 marca i 25 czerwca 2020 r. złożyła oświadczenia o tym, że dzieci U.C. – E.S., B.O., D.C., M.N. nie są w stanie sprawować nad nią opieki z powodu m.in. choroby, pracy zawodowej, zamieszkiwania w miejscowości odległej od miejsca zamieszkania matki. Z oświadczeń nie wynikało by córki U.C. nie były w stanie spełnić obowiązku alimentacyjnego w formie pieniężnej. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia 13 marca 2018 r. U.C., ur. 7 stycznia 1924 r., została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 23 lutego 2018 r. natomiast daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić.
Według organu zapis widniejący w orzeczeniu, iż nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność U.C. nie pozwala uznać, że został spełniony warunek, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., pomimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13). Zakwestionowany w tym wyroku przepis art. 17 ust. 1b u.ś. r. nie został w całości uznany za niekonstytucyjny. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że wyrok nie oznacza usunięcia tego kryterium z ustawy, w związku z tym przepis ten niezależnie od rozstrzygnięć organów odwoławczych czy sądów administracyjnych pozostaje obowiązującym przepisem prawa.
Organ wskazał również, że skarżąca nie spełnia przesłanki zawartej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Skarżąca jako wnuczka osoby niepełnosprawnej wchodzi w krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jednakże stosownie do art. 17 w ust. 1a u.ś.r. w sprawie nie wystąpiły okoliczności, wskazane w tym przepisie. Przyznanie świadczenia byłoby możliwe tylko w razie zaistnienia szczególnej sytuacji, w której dzieci U.C. nie byłyby w stanie wypełniać swoich obowiązków alimentacyjnych - w razie ustalenia, że jej dzieci legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt sprawy wynika w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że dzieci U.C. nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) po rozpoznaniu odwołania R.B. nie podzieliło zasadności argumentacji organu I instancji dotyczącej podstawy prawnej odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na czas powstania niepełnosprawności osoby dorosłej i tym samym niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 b u.ś.r.. Kolegium wskazało, że w tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną odwołującej się. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art.17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.
Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis art.17 ust. 1 b - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność. Kolegium podzieliło również linię orzeczniczą sądów administracyjnych, która w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
Natomiast Kolegium mając na uwadze dokonane w przedmiotowej sprawie ustalenia, iż U.C. posiada dzieci, które są obiektywnie zdolne wypełnić obowiązek alimentacyjny wobec swojej niepełnosprawnej matki uznało, że R.B., jako wnuczce osoby niepełnosprawnej świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje.
R.B. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i niezasadne uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że w treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca wprost nawiązuje do obowiązku alimentacyjnego. Zgodnie z art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób spokrewnionych w pierwszym stopniu i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP).
Podniesiono w skardze, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że dzieci osoby niepełnosprawnej nie są w stanie opiekować się niepełnosprawną matką w sposób wystarczający.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).
W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
W sprawie bezsporne jest, że babcia skarżącej U.C., orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia 13 marca 2018 r. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, jej ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 23 lutego 2018 r. zaś daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z kolei stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
W tym miejscu Sąd pragnie wyjaśnić, że w kwestii różnicowania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi ze względu na moment powstania niepełnosprawności Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, zgodne z jednolitym obecnie orzecznictwem sądów administracyjnych, według którego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13 przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez Trybunał Konstytucyjny ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Zatem Kolegium słusznie przyjęło w sprawie, że przedmiotowe świadczenie nie było zależne od daty powstania niepełnosprawności u wymagającej opieki babci skarżącej.
Pomimo powyższego Kolegium słusznie uznało, że skarżącej świadczenie pielęgnacyjne nie przysługiwało. Nie może bowiem ujść uwadze, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobie, która spełnia łącznie przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r..
W powołanych przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca zawarł ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zakreślony między innymi przesłanką pozostawania osobą, na której ciąży - obowiązek alimentacyjny - względem osoby będącej pod jej opieką. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. stanowi o obowiązku alimentacyjnym, o którym mowa w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j: Dz.U. z 2019 r., poz. 2086 ze zm., zwanej dalej jako: "k.r.o.").
Zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo.
Art. 132 k.r.io. określa kolejność osób zobowiązanych. Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wówczas, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi (por. wyroki NSA: dnia z 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1062/14; z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1286/14; czy z dnia 12 maja 2017r., sygn. akt I OSK 328/16). Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić.
Zatem przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można się ograniczać jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, wyłącznie i tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Niewykluczone jest również w tym zakresie posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (niezależnych od niego) nie może zajmować się rodzicem (art. 132 k.r.o. w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r.).
Przyjęcie wskazanych metod wykładni prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie o zasadności żądania dotyczącego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą wymagającą opieki (w realiach niniejszej sprawy nad babcią) zależy od ustalenia, czy osoby zobowiązane w pierwszej kolejności do alimentacji (dzieci) są zdolne do jej sprawowania np. czy ich stan zdrowia umożliwia faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką lub czy nie istnieją inne obiektywne okoliczności (względy) niezależne od nich, które taką opiekę wykluczają. Niewątpliwie legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powoduje zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności i możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnionym w pierwszym stopniu w stosunku do osoby wymagającej opieki.
Poza sporem w niniejszej sprawie jest to, że U.C. jest osobą niepełnosprawną, która wymaga opieki oraz to, że ma cztery dorosłe córki. Zatem obowiązek alimentacyjny obciąża w pierwszej kolejności jej dzieci, bowiem stosownie do regulacji przepisu art. 129 § 1 k.r.o. jeżeli jest kilku zstępnych obowiązek ten obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Obowiązek alimentacyjny córki wyprzedza więc obowiązek alimentacyjny wnuczki.
W realiach niniejszej sprawy organy obu instancji prawidłowo uznały, że skarżącej jako wnuczce nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Brak jest bowiem okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącej (wnuczki) względem babci przed obowiązkiem alimentacyjnym jej dzieci, które w pierwszej kolejności zobowiązana są do sprawowania opieki nad swą matką. Z akt sprawy nie wynikają obiektywnie uzasadnione okoliczności pozwalające przyjąć, że żadna z córek U.C. nie może wypełniać swojego obowiązku alimentacyjnego względem matki. Żadna z nich nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Wskazywane przez skarżącą przeszkody w sprawowaniu przez córki opieki, to w szczególności wykonywanie pracy zawodowej przez D.C. i M.N., odległe miejsce zamieszkania E.S. oraz nieudokumentowany w aktach sprawy zły stan jej zdrowia jak i zamieszkiwanie przez B.O. w mieszkaniu znajdującym się na 3 piętrze.
Przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego zrealizowałyby się wyłącznie wtedy, gdyby dzieci niepełnosprawnej U.C., nie byłyby w stanie z przyczyn obiektywnych zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu. Zobowiązania rodzinne czy zawodowe dzieci nie są szczególnymi okolicznościami uniemożliwiającymi sprawowanie opieki nad matką. Okoliczności takiej nie stanowi również wykonywanie pracy, prowadzenie gospodarstwa rolnego czy zamieszkiwanie w zbyt dużej odległości od miejsca zamieszkania matki. Wywiązanie się z obowiązku alimentacyjnego w sytuacji, gdy nie możliwym jest świadczenie osobistej pomocy może polegać także na zapewnieniu na swój koszt sprawowania opieki przez inną osobę.
Konkludując, w rozpoznawanej sprawie nie zaszły okoliczności, które pozwoliłyby na uznanie, że obowiązek alimentacyjny skarżącej względem jej babci wyprzedza obowiązek alimentacyjny jej dzieci. To dziecko jest bowiem, zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami k.r. i o. w pierwszej kolejności zobowiązane do sprawowania opieki nad matką. Skoro zatem skarżąca nie była osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do spełnienia obowiązku alimentacyjnego na rzecz swojej babci, to nie mogła uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki.
Sąd dostrzegł, że w aktach administracyjnych znajduje się kopia odpisu skróconego aktu zgonu U.C.. Z dokumentu tego wynika, że babcia skarżącej zmarła w dniu 4 lipca 2020r. Pomimo tego postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, gdyż rzeczą organów było rozstrzygnięcie o prawie skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od miesiąca, w którym złożony został przez skarżącą wniosek o przyznanie świadczenia - do daty śmierci jej babci.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).