Uzasadnienie
Prezydent Miasta decyzją z dnia 4 września 2020 r. odmówił J. W. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem T. W. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 2 pkt 2, art. 3, art. 17, art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) – dalej powoływanej jako "ustawa" lub "u.ś.r.", rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.).
W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 20 sierpnia 2020 r. J. W. wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem T. W. (ur. 26 października 1942 r.). Do wniosku załączyła orzeczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w G. z dnia 26 października 2016 r. nr [...] z którego wynika, że jej mąż jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji od 7 lipca 2016 r.
Organ podkreślił, że stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy, podstawowym warunkiem przyznania świadczenia jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki, a rezygnacją z zatrudnienia albo nie podejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osoby sprawującej opiekę. Rozmiar świadczonej opieki musi być zatem na tyle duży, aby uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej.
Organ ustalił, że wnioskodawczyni od 1984 r. do 31 stycznia 1993 r. pracowała zawodowo, w tym od 1 maja 1991 r. do 31 stycznia 1993 r. prowadziła własną działalność gospodarczą. Następnie do 30 kwietnia 1994 r. pobierała z Urzędu Pracy zasiłek. Po ustaniu prawa do zasiłku nabyła prawo do renty, natomiast od 2010 r. do chwili obecnej pobiera emeryturę. Wynika z tego, że strona jest osobą bierną zawodową od 26 lat. Zdaniem organu, w tych okolicznościach nie zachodzi przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z aktywności zawodowej strony z powodu opieki nad mężem.
Ponadto, w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, ustalenie prawa do emerytury wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Dlatego też trudna sytuacja materialna i pobieranie emerytury w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne nie przemawia za przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny nie mogącym samodzielnie egzystować. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacji z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Stąd też ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata.
W dalszej kolejności organ zwrócił uwagę, że w system elektronicznym zarejestrowane jest orzeczenie z dnia 7 marca 2011 r. z którego wynika, że mąż strony legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, niepełnosprawność istnieje od 2005 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od września 2010 r., tj. gdy mąż miał 67 lat. W takiej sytuacji przepis art. 17 ust. 1b ustawy uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowi on bowiem, że świadczenie nie przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Organ ustalił, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem. Codziennie pomaga mężowi w utrzymaniu higieny osobistej (mycie, golenie, pielęgnacja, ubieranie, zaprowadzanie w nocy do toalety ok. 6-7 razy). Przygotowuje i podaje wszystkie posiłki, czasami karmi. Ponadto przygotowuje i podaje leki, pierze odzież, sprząta, robi zakupy czyli wykonuje zwykłe czynności dnia codziennego. Chodzi z mężem do lekarza i na zlecone badania. Okazjonalnie, gdy mąż czuje się lepiej, wychodzi z mężem na spacer. Załatwia w imieniu męża sprawy urzędowe, reguluje opłaty, gospodaruje środkami finansowymi. Mimo sprawowania opieki nad mężem przez znaczną część doby, świadczenie pielęgnacyjne nie może być wnioskodawczyni przyznane z uwagi na wyżej wskazane okoliczności.
Strona odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że decyzja jest krzywdząca, a jej mąż wymaga opieki w dzień i w nocy gdyż jest osobą niewidzącą. Oboje mają bardzo niskie emerytury, dlatego też zwróciła się do ośrodka pomocy o świadczenie pielęgnacyjne w wymiarze różnicy między jego wysokością, a wysokością otrzymywanej emerytury.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 1 grudnia 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie został spełniony warunek w postaci związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją opiekuna osoby niepełnosprawnej z pracy zarobkowej i jej niepodejmowaniem, a sprawowaniem opieki. Z akt sprawy wynika, że strona była czynna zawodowo, najpierw pracując, a następnie prowadząc własną działalność gospodarczą do końca stycznia 1993 r. Po zakończeniu tej działalności strona pobierała zasiłek dla osób bezrobotnych, a następnie uzyskała uprawnienia do świadczeń z ZUS - najpierw w postaci renty, a od 2010 r. do chwili obecnej otrzymuje emeryturę. Okresy te należy odnieść, nie jak wskazuje strona do czasu zachorowania męża w 1987 r., czy też otrzymania prawa do renty lub emerytury, tylko do chwili przyznania T. W. znacznego stopnia niepełnosprawności, czyli do września 2010 r. Oznacza to, że w dacie przyznania mężowi strony odwołującej się znacznego stopnia niepełnosprawności, wnioskodawczyni posiadając uprawnienia do emerytury nie była już czynna zawodowo.
W sytuacji strony nie sposób mówić, że zrezygnowała z zatrudnienia albo nie mogła podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy.
W niniejszej sprawie dodatkowo zachodzi negatywna przesłanka nie pozwalająca przyznać stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, a mianowicie pobieranie przez nią emerytury (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.).
Odnosząc się do twierdzeń zawartych w odwołaniu, Kolegium wyraziło pogląd, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z treścią obwieszczenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 października 2019 r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w 2020 r. określają jednolitą miesięczną wysokość świadczenia pielęgnacyjnego i brak jest możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w mniejszej wysokości. Nie można również zasadnie twierdzić o ewentualnym prawie wyboru strony pomiędzy otrzymywana emeryturą, a ewentualnym prawem do świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis art. 27 ust. 5 ustawy reguluje kwestię uprawnienia stron do wyboru jednego ze świadczeń wyłącznie w odniesieniu do świadczeń w tym przepisie określonych.
J. W. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez błędną wykładnię dokonaną z naruszeniem art. 32, art. 69, art. 71 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 28 ust. 1 i 2 lit. c Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych polegającą na uznaniu, że posiadanie przez nią prawa do emerytury pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w jakiejkolwiek wysokości, podczas gdy wykładnia funkcjonalna i celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że stosowanie tego przepisu wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości emerytury.
W uzasadnieniu skargi wskazała na orzecznictwo sądów administracyjnych, które opowiada się za możliwością przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom pobierającym emeryturę, gdy emerytura jest niższa niż świadczenie pielęgnacyjne (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19 oraz wyrok z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej powoływanej w skrócie jako ‘p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że
- 1. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu;
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
1b. ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
W rozpoznawanej sprawie organy pierwszej instancji odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia twierdząc, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1 oraz ust. 1b u.ś.r. oraz zaistniała negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, gdyż skarżąca pobiera świadczenie emerytalne.
Organ drugiej instancji podzielił stanowisko organu pierwszej instancji kładąc akcent na brak związku przyczynowego między sprawowaną opieką nad mężem skarżącej a nie podejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia (art. 17 ust. 1 ustawy), nie wypowiedział się natomiast na temat przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy.
Organy zgodnie uznały, że w obecnym stanie prawnym nie ma możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w postaci różnicy pomiędzy kwotą tego świadczenia a kwotą otrzymywanej emerytury.
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2 sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W kwestii skutków cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego istnieje ugruntowana linia orzecznicza sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i wyrażają stanowisko o konieczności uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 8/19, wyrok NSA z 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 923/16 oraz wyrok z 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1578/16).
Sąd rozpoznający sprawę podziela stanowisko dotyczące możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez względu na czas powstania niepełnosprawności osoby niepełnosprawnej, uznając za błędny pogląd organu pierwszej instancji w tym zakresie.
W związku z tym, wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy przesłanka, w postaci momentu powstania niepełnosprawności męża skarżącej, nie mogła być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia.
Przechodząc do zagadnienia pobierania przez osobę występującą o świadczenie pielęgnacyjne świadczenia emerytalnego, wskazać należy, że kwestia ta była już w przeszłości analizowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który pierwotnie w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej ustalone prawo do świadczenia w postaci emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano również na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.
Stanowisko to uległo jednak zmianie, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19 i z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20. W orzeczeniach tych wskazano na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. O ile jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. W 2020 r., zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne wynosiło 1.830 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 23 października 2019 r. (M.P. z 2019 r. poz. 1067).
Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego wyłączenie możliwości pobierania świadczenia w przypadku prawa do emerytury było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji).
Natomiast obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia przepisu naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20 - w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.
Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (wyrok z 9 marca 1988 r. sygn. akt U 7/87, a także wyroki z 6 maja 1998 r. sygn. akt K 37/97, z 20 października 1998 r. sygn. akt K 7/98, z 17 maja 1999 r. sygn. akt P 6/98, z 4 stycznia 2000 r. sygn. akt K 18/99, z 18 grudnia 2000 r. sygn. akt K 10/00, z 21 maja 2002 r. sygn. akt K 30/01, z 28 maja 2002 r. sygn. akt P 10/01 oraz z 18 marca 2014 r. sygn. akt SK 53/12).
W kwestii zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r. sygn. akt K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została w ustawie o świadczeniach rodzinnych zróżnicowana w ten sposób, że te podmiotom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego.
Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach.
Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach.
Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny w sprawie o sygnaturze akt I OSK 254/20, który uznał, że nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. W szczególności za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie.
Należy również zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających rentę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.
Całkowite wyłączenie opiekunów – emerytów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości. Sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia emerytalnego) jest bowiem tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, należy zatem, zgodnie z konstytucyjną zasadą równości interpretować w taki sposób, że wyłącza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w sytuacji gdy osoba mająca ustalone prawo do emerytury, pobiera emeryturę i ze świadczenia tego nie chce zrezygnować.
Okoliczność pobierania przez skarżącą emerytury nie wyłączała zatem możliwości przyznania świadczenia. Co do zasady, osoba, której stan zdrowa nie wyklucza zatrudnienia, która ukończyła 60 lat w przypadku kobiety i 65 lat w przypadku mężczyzny, może podjąć zatrudnienie i uzyskiwać wynagrodzenie za pracę. Wynika to wprost z unormowań przepisów art. 103 i 103a ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 291 ze zm.), przewidujących, że osoba, która osiągnęła wiek emerytalny nie ma obowiązku rozwiązania stosunku pracy i może nadal pozostawać w zatrudnieniu u tego samego pracodawcy (co skutkuje zawieszeniem prawa do emerytury), jak również pobierając świadczenie emerytalne może ona podjąć dodatkowo zatrudnienie. Osiągnięcie wieku emerytalnego nie wyłącza zatem z istoty swej możliwości pozostawiania w zatrudnieniu i uzyskiwania dochodów z tego tytułu.
Mimo, że organy w zaskarżonych decyzjach dokonały błędnej interpretacji przepisów prawa w powyższym zakresie, skarga nie zasługiwała jednak na uwzględnienie.
W zaskarżonej decyzji prawidłowo bowiem wskazano na brak związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym mężem a niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 17 ust. 1 ustawy).
Z przywołanych na wstępie unormowań wynika jednoznacznie, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, by opiekun osoby niepełnosprawnej, którym z woli ustawodawcy mogą być podmioty wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 1-4 ustawy, nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pod pojęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ustawodawca rozumie wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 3 pkt 22 ustawy).
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub które są zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) ze względu na konieczność osobistego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie to jest zatem skierowane do osób zdolnych i gotowych do wykonywania pracy zarobkowej, które dobrowolnie nie podejmują tego rodzaju pracy lub z niej rezygnują w celu wykonywania czynności związanych z opieką nad osobą wymagającą opieki. Jest to świadczenie rekompensujące brak możliwości uzyskiwania dochodu z pracy zarobkowej w związku z niepodjęciem lub rezygnacją z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zgodnie z założeniami ustawodawcy celem świadczeń opiekuńczych, do których należy świadczenie pielęgnacyjne, jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji osobie niepełnosprawnej.
Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć lub z której musi zrezygnować osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1124/1).
Zatem zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1549/19).
Zasadniczą okolicznością rzutującą na dokonaną przez Sąd ocenę zaistniałego w sprawie stanu faktycznego była długoletnia bierność zawodowa skarżącej. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca zaprzestała pracować zawodowo z końcem stycznia 1993 r., pobierając następnie zasiłek z Powiatowego Urzędu Pracy. Od 1994 r. skarżąca pobierała rentę z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w związku z ustaleniem III grupy inwalidzkiej a od 2010 r. nieprzerwanie pobierała emeryturę. Strona nie podejmowała zatrudnienia od 1994 r., natomiast orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. o niepełnosprawności jej męża zostało wydane w dniu 7 marca 2011 r. Wynika z niego, że niepełnosprawności T. W. jest znaczna, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od września 2010 r. Zatem skarżąca, do chwili złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, nie podejmowała zatrudnienia przez okres 26 lat, a do chwili powstania niepełnosprawności jej męża przez okres 16 lat.
Sąd uwzględnił fakt, że art. 17 ust. 1 ustawy dotyczy zarówno rezygnacji z pracy jak i nie podejmowania pracy. W świetle wcześniejszych rozważań, skarżąca mogła w chwili złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnować z podjęcia zatrudnienia, jednak - w ocenie Sąd – czynniki takie jak bardzo długi okres niepodejmowania zatrudnienia, to jest około 26 lat do chwili złożenia wniosku (20 sierpnia 2020 r.), zaliczenie jej do trzeciej grupy inwalidztwa w 1995 r. i pobieranie z tego tytułu renty, w końcu otrzymywanie świadczenia emerytalnego od 2010 r., rozpatrywane kumulatywnie świadczą o tym, że nie ma związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy opieką nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu mężem a rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia jak i niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia.
Zasadnie organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżącą sprawowała opiekę nad niepełnosprawnym mężem od 1982 r. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy dotyczy wyłącznie sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie takie orzeczenie zostało wydane dopiero w 2011 r. i ustaliło ono znaczny stopień niepełnosprawności od 2010 r.
Skarżąca nie wykazała, że to w związku ze sprawowaną nad mężem opieką nie podejmuje ona zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy. Skarżąca nie pozostawała w zatrudnieniu przez bardzo długi okres czasu, jeszcze przed powstaniem niepełnosprawności męża i w okolicznościach sprawy brak jest podstaw do uznania, że miała ona zamiar i możliwość podjęcia zatrudnienie, lecz uniemożliwiła jej to konieczność sprawowania opieki.
Wobec powyższego, Sąd uznał, że organy obu instancji zasadnie odmówiły skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, skoro nie spełnia ona podstawowego warunku określonego w art. 17 ust. 1 ustawy.
Okoliczność, że zarzuty skargi były częściowo zasadne nie uzasadniała uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem naruszenia prawa materialnego w tym zakresie nie miały wpływu na rozstrzygnięcie sprawy Odmowa przyznania świadczenie pielęgnacyjnego była bowiem uzasadniona niespełnieniem przez skarżącą podstawowej przesłanki przyznania świadczenia, zgodnie z którą pomiędzy sprawowaniem opieki przez skarżącą nad mężem, a rezygnacją przez nią z zatrudnienia albo też niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia zachodzić powinien związek przyczynowy.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.).
Wskazane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych(http://orzeczenia.nsa.gov.pl).