Uzasadnienie
W dniu 15 czerwca 2020 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek M. K. (dalej jako "wnioskodawczyni" albo "skarżąca") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem B. K. (ur. 15 grudnia 1964 r.). Z dokumentów przedłożonych do akt postępowania wynikało, że B. K. orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 12 lutego 2020 r. nr [...] został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Z wydanego orzeczenia wynikało ponadto, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 27 stycznia 2020 r. a daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Wnioskodawczyni również legitymuje się orzeczeniem o zaliczeniu do stopnia niepełnosprawności (umiarkowanego – orzeczenie wydane na stałe) nr [...] wydanym w dniu 6 marca 2019 r. W świetle decyzji z dnia 14 marca 2019 r. nr [...] Prezydenta Miasta [...] wnioskodawczyni od dnia 5 marca 2019 r. jest uprawniona do zasiłku stałego.
Decyzją z dnia 26 czerwca 2020 r. nr [...] wydaną przez działającą z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] odmówiono wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem.
W podstawie prawnej decyzji organ pierwszej instancji wskazał m.in. art. 104 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a.") oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111; dalej powoływanej w skrócie jako "u.ś.r").
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Co istotne, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (art. 17 ust. 1b u.ś.r.).
Mając na uwadze realia rozpatrywanej sprawy jak i wskazane regulacje normatywne organ podniósł, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek warunkujących przyznanie żądanego świadczenia pomimo tego, że sprawuje stałą opiekę nad mężem.
Organ wskazał, że aby mogło dojść do rezygnacji z aktywności zawodowej, w tym do niepodejmowania zatrudnienia przez osobę wnioskującą o świadczenie opiekuńcze osoba rezygnująca musi być przede wszystkim zdolna do pracy. Z zebranej dokumentacji wynika zaś, że wnioskodawczyni nie pracowała zawodowo. Jest nadto zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe. W orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności (wskazania dotyczące odpowiedniego zatrudnienia) widnieje zapis "NIE". Na podstawie posiadanego przez wnioskodawczynię orzeczenia ośrodek przyznał jej zasiłek stały z tytułu niezdolności do pracy. Co istotne, zasiłek ten przyznaje się osobie pełnoletniej niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy. Podjęcie aktywności zawodowej w powyższych okolicznościach staje się niemożliwe, gdyż wnioskodawczyni jest osobą niezdolną do podjęcia pracy. Nie ma zatem podstaw do uznania, że wnioskodawczyni miała możliwość i chciała podjąć pracę oraz, że czyniła starania w kierunku uzyskania zatrudnienia. W sprawie nie ma mowy o rezygnacji z aktywności zawodowej z powodu opieki nad mężem.
Organ zwrócił nadto uwagę, że w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku stałego.
Uwzględniając z kolei treść orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 12 lutego 2020 r. nr [...] dotyczącego męża wnioskodawczyni organ wskazał, że B. K. nie legitymuje się orzeczeniem, z którego wynikałoby, że jego niepełnosprawność powstała przed upływem okresów opisanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r.
W odwołaniu od powyższej decyzji M. K. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, to jest przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie ze złożonym wnioskiem.
Wydanej decyzji wnioskodawczyni zarzuciła:
- - naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;
- - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez skarżącą nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności z określonymi wskazaniami;
- - błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania zasiłku stałego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 19 października 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej decyzji Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 pkt 2, art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a i ust. 1b oraz art. 23 ust. 4 u.ś.r.
W uzasadnieniu wydanej decyzji Kolegium przyznało, że ubiegając się o świadczenie pielęgnacyjne wnioskodawczyni winna wykazać, że niepodejmowanie zatrudnienia musi być spowodowane koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą niepełnosprawną, a zakres obowiązków wobec chorego winien wykluczać osobę sprawującą z rynku pracy. Zatem rozmiar świadczonej opieki musi być stały i na tyle duży aby uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy.
W realiach sprawy ustalono, że M. K. nie tylko, że nigdy nie pracowała ale również podjęła starania o uzyskanie stopnia niepełnosprawności. Wskutek uzyskania statusu osoby niepełnosprawnej uzyskała prawo do zasiłku stałego. Powyższa analiza prowadzi do wniosku o braku związku przyczynowo – skutkowego skoro nie istnieje przesłanka niepodejmowania zatrudnienia przez wnioskodawczynię a wykonywaniem stałej, długotrwałej opieki nad mężem. Kolegium wskazało ponadto, że aby mogło dojść do rezygnacji z zatrudnienia, w tym niepodejmowania zatrudnienia osoba rezygnująca musi być zdolna do pracy. W okolicznościach sprawy nie może być mowy o zdolności wnioskodawczyni do pracy skoro ta legitymuje się orzeczeniem zaliczającym ją do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności (z adnotacją wykluczającą możliwość odpowiedniego zatrudnienia) oraz pobiera zasiłek stały przyznany właśnie w związku z niezdolnością do pracy.
Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało, że w opiece nad mężem wnioskodawczyni pomaga bezrobotny syn. Zakres opieki prowadzonej we współpracy z bezrobotnym synem potwierdza, że wnioskodawczyni nie wypełnia cechy stałej i wyłącznej opieki nad mężem.
W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy odniósł się do zarzutu związanego z błędnym zastosowaniem w sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Nawiązując z kolei do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. jak i postulowanego w uzasadnieniu odwołania prawa wnioskodawczyni do wyboru świadczenia korzystniejszego (z uwagi na regulację zawartą w art. 27 ust. 5 u.ś.r.) Kolegium wskazało, że żaden z przepisów tej ustawy nie statuuje prawa wyboru świadczenia pielęgnacyjnego po rezygnacji ze świadczenia w postaci zasiłku stałego.
W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. K. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, to jest przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie ze złożonym wnioskiem.
Wydanej decyzji skarżąca zarzuciła:
- - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez skarżącą nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności z określonymi wskazaniami;
- - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania zasiłku stałego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021, poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), sąd bada zaskarżone orzeczenie (w realiach niniejszej sprawy decyzję administracyjną) pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Tym samym aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Kontrolując legalność wydanych w sprawie decyzji Sąd stwierdził, że odpowiadają one przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.
Przedmiotem oceny Sądu skarżąca uczyniła decyzję organu odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem.
Wskazać w tym miejscu należy, że w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych szczegółowo określono przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce lub ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W ocenie Sądu zestawiając okoliczności faktyczne rozpatrywanej sprawy ze wskazaną regulacją prawną organy orzekające prawidłowo uznały, że w przedmiotowej sprawie skarżąca nie spełniła przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub jej niepodejmowania w związku ze sprawowaniem opieki.
Należy w tym miejscu wskazać, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. O rezygnacji z zatrudnienia czy też świadomym jego niepodejmowaniu można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją przez opiekuna z zatrudnienia (nie podejmowania przez niego pracy) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w przepisie art. 17 u.ś.r.
W przedmiotowej sprawie takiego związku przyczynowego nie ma. W sprawie nie jest bowiem sporne, że skarżąca nie pracowała zawodowo. Została nadto zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe. W orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności w części dotyczącej wskazań w zakresie odpowiedniego zatrudnienia widnieje zapis "NIE". Na podstawie posiadanego przez wnioskodawczynię orzeczenia organ pierwszej instancji przyznał jej zasiłek stały z tytułu niezdolności do pracy. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.) zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.
W świetle art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 291 ze zm.) całkowicie niezdolną do pracy jest osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy. Ponadto całkowita niezdolność do pracy spowodowana niepełnosprawnością dotyczy osób zaliczanych do pierwszej i drugiej grupy inwalidzkiej oraz osób o znacznym i umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (zob. art. 6 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). Względem skarżącej wydano orzeczenie o jej zaliczeniu do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności bez wskazania, że skarżąca może wykonywać pracę specjalnie chronioną, w warunkach przystosowanych do stopnia niepełnosprawności.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, że niezdolność do pracy nie jest tożsama z niepełnosprawnością. Osoba niezdolna do pracy nie musi być niepełnosprawna, a niepełnosprawny może być zdolny do pracy, niemniej może on wykonywać pracę specjalnie chronioną, w warunkach przystosowanych do stopnia niepełnosprawności. W realiach sprawy taka sytuacja nie występuje zatem nie została spełniona podstawowa przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Po rozważeniu wskazanego powyżej, podstawowego problemu Sąd zobligowany był odnieść się do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Skarżąca w treści skargi podniosła, że organy orzekające pominęły cele tej ustawy i błędnie przyjęły, że okoliczność pobierania zasiłku stałego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W ocenie Sądu orzekającego argumentacja skarżącej w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie a przedmiotowej konstatacji, wobec niespełnienia przez skarżącą przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie poddają w wątpliwość tezy zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 1546/19; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl), który – co warte podkreślenia – nie zapadł w analogicznym stanie faktycznym.
Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Należy podkreślić, że zasiłek stały jest świadczeniem mającym na celu zapewnienie dochodów osobie, która własnym staraniem nie jest w stanie ich sobie zapewnić. Brak takiej możliwości wynika z całkowitej niezdolności do pracy lub z niezdolności do pracy spowodowanej osiągnięciem wieku emerytalnego. Przyznając zasiłek, Państwo przejmuje zatem utrzymanie osób będących w niedostatku, którym nie można zapewnić wystarczających dochodów w ramach innych form zabezpieczenia społecznego. Przyczyny znalezienia się w trudnej sytuacji życiowej nie są w tym przypadku istotne, przy czym trudna sytuacja życiowa wynika przede wszystkim z braku zdolności do świadczenia pracy (taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie).
Świadczenie pielęgnacyjne ma natomiast, przynajmniej w części, zrekompensować brak dochodu z tytułu zatrudnienia lub pracy zarobkowej osobie, która zatrudnienia (pracy zarobkowej) nie może wykonywać, ponieważ musi opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie mogącym samodzielnie egzystować (zgodnie art. 17 ust. 1 u.s.r.).
Mając na uwadze konieczność spełnienia generalnej przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jak i bezsporny fakt pobierania przez skarżącą zasiłku stałego przyznanego z uwagi na niezdolność do pracy wskazać należy, że w realiach sprawy nie ma podstaw do rozważań, czy skarżącej może być przyznane świadczenie, stanowiące różnicę między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a pobieranym zasiłkiem stałym. Z tych samych powodów nie ma podstaw by czynić rozważania, czy skarżącej można przyznać świadczenie o najwyższej kwotowo wysokości (świadczenie pielęgnacyjne) z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (zasiłku stałego) czy też wstrzymać wypłatę niższego kwotowo świadczenia (zasiłku stałego).
Uznawszy zatem zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo (zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.
Wyrok w sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).