Uzasadnienie
W dniu 4 listopada 2011 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr (...) w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.
W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z zm. – dalej jako "u.s.g.") w związku z art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1493 ze zm. – dalej jako "u.p.p.r.").
Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy (§ 2 uchwały) oraz określono w niej, że wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty (§ 3 uchwały).
Prokurator Rejonowy w złożonej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości, zarzucając zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, tj.:
- 1. art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1523 ze zm.), poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa pomimo, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, bowiem zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym;
- 2. art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 9a ust. 3, art. 9a ust. 7, art. 9b ust. 2, art. 9c ust. 3 u.p.p.r. w zw. § 115 i § 118 oraz § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez powtórzenie w:
- - w rozdziale 1 ust. 3 załącznika do uchwały art. 9b ust. 2 u.p.p.r.;
- - w rozdziale 2 ust. 2 załącznika do uchwały art. 9a ust. 3 u.p.p.r.;
- - w rozdziale 2 ust. 3 pkt 4 załącznika do uchwały art. 9c ust. 3 u.p.p.r., przy czym zapis ten stanowi również naruszenie art. 7, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez nieuprawnioną modyfikację zapisu ustawowego poprzez ograniczenie obowiązku złożenia oświadczenia wyłącznie do członka Zespołu, pomijając członka grupy roboczej do czego art. 9a u.p.p.r. nie upoważnia organu gminy;
- - w rozdziale 3 ust. 2 załącznika do uchwały art. 9a ust. 7 u.p.p.r.
- 3. art. 7, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w postaci uregulowania w treści rozdziału 2 ust. 3 pkt 5 załącznika do zaskarżonej uchwały przesłanki uzasadniającej odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy art. 9a u.p.p.r. nie upoważnia organu gminy do określania przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego.
W uzasadnieniu skargi Prokurator powołując się na orzecznictwo wskazał, że zaskarżona uchwała obok postanowień indywidualno-konkretnych zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym - członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań mogą przetwarzać dane osobowe osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie dotyczące: stanu zdrowia, nałogów, skazań, orzeczeń o ukaraniu, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym, bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą (art. 9c u.p.p.r.). Podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą odbywa się w oparciu o procedurę "Niebieskiej Karty" i nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie (art. 9d ust. 1 u.p.p.r.). Przepisy te określają w sposób dość szeroki kompetencje zespołu interdyscyplinarnego upoważniając go do podejmowania działań ingerujących w sferę ściśle osobistą osób, w tym do gromadzenia i przetwarzania danych osobowych szczególnie wrażliwych bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą.
Charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 nie może wywoływać wątpliwości, że zawarte w tym podstawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający charakter powszechny na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11).
W konsekwencji zaskarżona uchwała jest powszechnie obowiązująca, a zatem stanowi akt prawa miejscowego, co oznacza, że podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Tymczasem nie została ona ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa, a skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych.
Ponadto Prokurator wskazał, że dokonane powtórzenia regulacji ustawowych w akcie prawa miejscowego stoją w wyraźnej sprzeczności z § 115 i § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", bowiem przepisy te stanowią, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej czy rozporządzeniu).
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi w całości.
W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa uchwała nie jest aktem powszechnym, generalnym i abstrakcyjnym, bowiem nie prowadzi do powstania po stronie obywateli jakichkolwiek uprawnień lub obowiązków oraz nie wyznacza ich sytuacji prawnej. Jest to wyłącznie akt o charakterze organizacyjnym. Dyspozycja przepisu art. 9a u.p.p.r. nadaje zespołowi interdyscyplinarnemu status podmiotu o charakterze wewnętrznym, działającego w gminie w ramach jej zadań własnych, a także określa szczegółowo przedstawicieli wchodzących w jego skład. Ustawa nie określa wprost statusu prawnego zespołu interdyscyplinarnego, wskazując jedynie, że powołany jest przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Zespół działać ma jednak nie na podstawie uchwały rady gminy, lecz porozumień zawieranych między wójtem a podmiotami, o których mowa w art. 9a ust. 3 lub 5 u.p.p.r. (których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in.: wyroki NSA: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).
Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 40 oraz art. 42 u.s.g. w związku z art. 4 oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego winna być ona opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie.
Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy wskazać, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji.
Ponadto akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, s. 72, 74-75).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001 oraz z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005). Przy czym wskazać należy, że istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08).
Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Stosownie do treści art. 9a u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej;
- 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych;
- 3) Policji;
- 4) oświaty;
- 5) ochrony zdrowia;
- 6) organizacji pozarządowych;
- 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.
Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3-5 u.p.p.r. zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.
Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r. (sygn. akt I OSK 1922/11), że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie może być wątpliwości, że w uchwale normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań mogą przetwarzać dane osobowe osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie dotyczące: stanu zdrowia, nałogów, skazań, orzeczeń o ukaraniu, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym, bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą (art. 9c u.p.p.r.).
Podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą odbywa się w oparciu o procedurę "Niebieskiej Karty" i nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie (art. 9d ust. 1 u.p.p.r.). Przytoczone przepisy określają w sposób dość szeroki kompetencje zespołu interdyscyplinarnego upoważniając go do podejmowania działań ingerujących w sferę ściśle osobistą osób, w tym do gromadzenia i przetwarzania danych osobowych szczególnie wrażliwych bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą.
W ocenie Sądu - chociaż niewątpliwie większość przepisów zaskarżonej uchwały - zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Skoro bowiem ustawodawca w art. 9a ust. 3 u.p.p.r. określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest podporządkowana Radzie Gminy, czy też Wójtowi Gminy, to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu jest aktem prawa miejscowego. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Policji, czy też kuratorów sądowych oznacza, że w skład Zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach.
Przepisy zaskarżonej uchwały mają więc charakter generalny i abstrakcyjny, wyznaczają ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Zaskarżona uchwała jest zatem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 839/17).
Mając powyższe na uwadze należy przyznać rację Prokuratorowi, że zaskarżona uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie, jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuższy termin na jej wejście w życie.
Warunkiem bowiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Jeżeli zatem uchwała rady gminy zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę.
W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami dotyczącymi publikacji aktów prawa miejscowego, ale całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1161/19; a także wyroki NSA: z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12).
Ogłoszenie aktu prawa miejscowego w oficjalnym publikatorze jest warunkiem jego wejścia w życie, zaś niewykonanie obowiązku publikacji jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 u.s.g., albowiem skutkuje nieuzyskaniem przez niego mocy obowiązującej. Takie naruszenie stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu.
Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze należy wskazać, że są one również uzasadnione. Nie ulega wątpliwości, że treść: ust. 3 rozdziału 1 załącznika do uchwały jest powtórzeniem art. 9b ust. 2 u.p.p.r., określającego zadania zespołu interdyscyplinarnego; ust. 2 rozdziału 2 załącznika do uchwały jest powtórzeniem art. 9a ust. 3 u.p.p.r., określającego skład zespołu interdyscyplinarnego; ust. 2 rozdziału 3 załącznika do uchwały jest powtórzeniem art. 9a ust. 7 u.p.p.r., określającego częstotliwość posiedzeń zespołu; zaś ust. 3 pkt 4 rozdziału 2 załącznika do uchwały jest powtórzeniem art. 9c ust. 3 u.p.p.r., określającego treść oświadczenia składanego przez członków zespołu interdyscyplinarnego przed przystąpieniem do wykonywania zadań (przy czym - jak słusznie podniósł Prokurator - treść tego przepisu zawiera dodatkowo nieuzasadnioną modyfikację polegającą na pominięciu członków grup roboczych, co może sugerować, że członkowie grup roboczych zostali niejako "zwolnieni" z powyższego obowiązku, co z kolei byłoby sprzeczne z postanowieniami ustawy).
Należy w tym zakresie wyjaśnić, że powtórzenia wskazanych przepisów ustawy zawarte w zakwestionowanych regulacjach nie wpływają w ocenie Sądu na czytelność zaskarżonej uchwały zważywszy na treść delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., jak i specyfikę aktu prawa miejscowego jakim jest zaskarżona uchwała. Podkreślenia wymaga, że stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy jedynie uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Nie mogą one tym samym zawierać powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, w tym w aktach prawnych rangi ustawowej. Z tego też powodu Sąd uznał, że zarzuty podniesione przez Prokuratora są zasadne, gdyż w omawianym zakresie Rada Gminy w sposób nieuprawniony poddała regulacji materię, w zakresie której wypowiada się już ustawa.
Zgodzić należy się także ze skarżącym Prokuratorem, że powoływany w sprawie przepis delegacyjny - art. 9a ust. 15 u.p.p.r., nie daje organowi podstawy do ustanawiania materialnoprawnych przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego, co w istocie zostało uczynione w ust. 3 pkt 5 rozdziału 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. Przepis ten stanowi, że "Naruszenie zasad poufności w zakresie działań w Zespole, może spowodować natychmiastowe odwołanie, mocą zarządzenia Wójta Gminy".
Należy w tym zakresie zwrócić uwagę, że z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3-5 u.p.p.r. zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, a skoro tak, to wprowadzona przesłanka odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego wykracza poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Ustawa nie nakłada na członków gminnych zespołów interdyscyplinarnych wymogu, o którym mowa zacytowanym przepisie zaskarżonej uchwały, a jednocześnie ustawodawca nie upoważnił rady gminy do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego.
W świetle bowiem treści art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. Należy zatem stwierdzić, że uregulowanie zawarte w ust. 3 pkt 5 rozdziału 2 załącznika do zaskarżonej uchwały nie mieści się w ramach przekazanego radzie gminy upoważnienia, co - w świetle art. 7 Konstytucji RP, zobowiązującego organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa - musi zostać uznane za istotne naruszenie prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 464/16; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 407/18).
Należy pamiętać, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji.
Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 593/09).
Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że Rada Gminy stanowiąc zaskarżoną uchwałę dopuściła się istotnego naruszenia prawa, zaś przedstawiona przez organ argumentacja w odpowiedzi na skargę nie mogła znaleźć akceptacji.
W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).