Uzasadnienie
Decyzją z dnia 21 września 2005 r. nr [...] Starosta [...], na podstawie art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz art. 104, art. 127 i art. 129 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku M. T.– K. oraz M. T. odmówił wprowadzenia do operatu ewidencyjnego zmiany powierzchni działki nr 2/2, położonej w R. obręb 20.
W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż w/w zwrócili się ze stosownym wnioskiem do którego dołączono wykaz zmian gruntowych sporządzony przez uprawnionego geodetę oraz mapę ewidencyjną wznowienia granic działki. W powyższym wykazie został wykazany przybytek powierzchni 0,2620 ha. Organ podał następnie, iż analiza dokumentów znajdujących się w operacie technicznym wznowienia i okazania granic działki 2/2 w R. wykazała, iż różnica w powierzchni działki nie jest wynikiem błędu pomiarowego; wznawiane granice obejmują zaś powierzchnię projektowanych w 1956 r. działek nr 14 i 15.
Z kolei z dokumentów znajdujących się w księdze wieczystej KW [...] wynika, iż W. T. orzeczeniem Powiatowej Komisji Ziemskiej w W. z dnia 6 marca 1957 r. otrzymał na własność ziemię o powierzchni około 1633 m2 (działkę nr 14). Do dokumentu tego dołączony jest wyciąg częściowy z matrykuły podatku gruntowego oraz kopia z mapy katastralnej. Granice działki nr 14 nie pokrywają się z granicami wznawianej działki nr 2/2, zatem różnica w powierzchni działki nie może być uznana jako przybytek powierzchni na skutek nowego pomiaru granic.
W ocenie organu powołane przez wnioskodawczynię orzeczenia Sądu Okręgowego w G. z dnia 15 września 2004 r. oraz Sądu Rejonowego w W. z dnia 19 lutego 2004 r. nie potwierdzają, iż w/w są właścicielami działki o powierzchni większej niż to wynika z aktu nadania ziemi i księgi wieczystej. Wskazać bowiem należy, iż w świetle art. 365 § 1 k.p.c. moc wiążąca orzeczenia dotyczy tylko jego sentencji; nie dotyczy zaś uzasadnienia orzeczenia. Warto nadto zauważyć, iż przedmiotem postępowania sądowego było rozgraniczenie nieruchomości a nie ustalenie powierzchni działki lub jej własności. Stąd też potwierdzenie własności nieruchomości powinno nastąpić w stosownym i odpowiednim postępowaniu, przy czym inicjatywę w tym zakresie wykazać muszą zainteresowani.
W odwołaniu od w/w decyzji M. T. – K. wniosła o jej uchylenie w całości i dokonanie zmiany wpisu w powierzchni działki zgodnie z przedłożonym wykazem zmian gruntowych.
W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż zgodnie z załączonym do wniosku wykazem zmian gruntowych powierzchnia działki wynosi 4209 m2 a nie jak wynika z dotychczasowego wpisu 1589 m2.
Tym samym wydana decyzja narusza przepisy w/w ustawy zwłaszcza w zakresie obowiązku aktualizowania ewidencji gruntów zgodnie z istniejącym stanem faktycznym i prawnym; co warte podkreślenia przedmiotem wnioskowanej zmiany nie jest przebieg granic ani prawo własności a powierzchnia działki. Odwołująca podała również, iż jej poprzednik prawny otrzymał na własność nadział ziemi o obszarze ok. 1633 m2, odłączoną jako parcelę nr 14 z Kw [...] do nowo założonej księgi wieczystej Kw [...], przy czym nieruchomość została przekazana w posiadanie i użytkowanie w obecnych granicach, obszarze i kształcie. Rodzice weszli w posiadanie działki w dobrej wierze; przez wszystkie lata działka była użytkowana nieprzerwanie na cele ogrodnicze i rekreacyjne.
Co ważne, działka nr 2 obejmuje nie tylko parcelę nr 14 ale także nr 15 i nie urządzoną drogę; utworzona zatem wówczas mapa ewidencyjna odzwierciedla stan istniejący na gruncie. Obecna numeracja nieruchomości została nadana w 1975 r., kiedy to w wyniku postępowania uwłaszczeniowego z dotychczasowej działki 2 wyodrębniono działkę 2/1, wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa. W ocenie odwołującej podkreślenia wymaga fakt, iż przebieg granic działki 2 a następnie 2/2 został ustalony na podstawie dokumentacji geodezyjnej zatwierdzonej decyzjami administracyjnymi i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjno – kartograficznego; nigdy też nie był kwestionowany ani podważany. Granice istniejące zaś na gruncie zgodne ze stanem posiadania zostały opisane w protokołach granicznych i innych dokumentach wskazujących przebieg granic zawartych w operatach technicznych znajdujących się w zasobie Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno – Kartograficznej w W. Co równie ważne właściciele sąsiadujących nieruchomości ani organy administracji państwowej i samorządowej nigdy nie kwestionowali przebiegu granic; świadczą o tym podpisy w protokołach granicznych operatów, zapisy w ewidencji gruntów a także wypisy i wyrysy z rejestru gruntów wydawanych na przestrzeni lat.
Same zaś granice działki zostały wyznaczone w latach pięćdziesiątych i utrwalone znakami granicznymi; w niniejszej sprawie nie ma więc sporu co do położenia punktów i przebiegu linii granicznych; błąd tkwi zaś w niewłaściwym określeniu powierzchni działki 2/2 stanowiącej własność odwołującej.
Odwołująca wskazała nadto, iż powyższe okoliczności stanowiły podstawę dla Sądu Rejonowego w W. oraz Sądu Okręgowego w G. do oddalenia roszczeń Skarbu Państwa w sprawie o rozgraniczenie.
Decyzją z dnia 22 grudnia 2005 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., art. 6a, 7d i 22 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 9 ust. 2, § 46, § 47 i § 49 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453) zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia wskazano, iż w świetle § 9 ust. 1 w/w rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych.
Stąd też należało uznać, iż działka nr 2 nie była jednorodna pod względem prawnym; składała się bowiem z działki nr 14, której właścicielem na podstawie dokumentu nadania ziemi został W. T. oraz działki nr 15 i drogi nieurządzonej, której stan prawny należało ustalić.
Sąd Powiatowy w W. postanowieniem z dnia 24 października 1958 r. odłączył działkę nr 14 o powierzchni 1633 m2 z księgi wieczystej nr 394, stanowiącej własność Skarbu Państwa i przeniósł ją do nowej księgi wieczystej, w której jako właściciela wpisano W. T. Istniejąca zaś sytuacja powstała w wyniku błędu popełnionego przy zakładaniu operatu ewidencji gruntów, gdzie w działce nr 2 znalazły się grunty o różnym stanie prawnym. W związku z tym organ I instancji w świetle w/w przepisów winien sprostować zaistniały błąd poprzez wkreślenie na mapę ewidencji gruntów dawnej działki nr 14 i jej oznaczenie numerem, będącym kolejną liczbą naturalną niewykorzystywaną w danym obrębie. Pozostałe zaś grunty działki nr 2, obejmujące powierzchnię dawnej działki nr 15 i nieurządzonej drogi oznaczyć należy kolejnym numerem i wpisać właściciela w wyniku przeprowadzonego postępowania.
Niezależnie od powyższych kwestii w ocenie organu odwoławczego organ I instancji postąpił słusznie odmawiając wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów; powyższe rozwiązanie nie zamyka bowiem drogi do ubiegania się o własność gruntów przedstawionych na mapie katastralnej jako działka nr 15 i drogi nieurządzonej, przy czym do tego celu niezbędne jest stosowne rozstrzygnięcia sądowe.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M.T.- K. wniosła o uchylenie w/w decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] i nakazanie organowi I instancji dokonania zmian w ewidencji gruntów, ewentualnie przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20, art. 22 i art. 23 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 9, § 36 i § 45 – 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez odmówienie ujawnienia w ewidencji gruntów rzeczywistej powierzchni nieruchomości oraz na przyjęciu, iż przedmiotowa działka nie była jednorodna pod względem prawnym.
Nadto skarżąca zarzuciła sprzeczność ustaleń faktycznych z zebranym w sprawie materiałem przez przyjęcie, iż nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów nr 2/2 składa się z kilku różnych działek oraz ustalenie, iż przy zakładaniu ewidencji gruntów popełniono błąd.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w stosunku do istniejących zapisów w ewidencji gruntów, od daty jej założenia do chwili obecnej, nie nastąpiła żadna zmiana w zakresie przebiegu granic i właściciela gruntu, z tym zastrzeżeniem, iż wnioskodawcy wstąpili w 1993 r. w prawa poprzedników prawnych. Cała zaś nieruchomość ogrodzona, zagospodarowana i użytkowana została wyodrębniona jako jedna całość oraz oznaczona w ewidencji gruntów numerem geodezyjnym jako działka nr 2. Przebieg granic istniejących na gruncie, zgodnych ze stanem samoistnego posiadania został opisany w protokołach granicznych i innych dokumentach zawartych w operatach technicznych. Skarżąca podkreśliła nadto, iż przebieg granic działki nr 2 a następnie 2/2 nigdy i przez nikogo nie był kwestionowany i podważany.
Z kolei parcela nr 15 i nieurządzona droga nigdy nie zostały wyodrębnione i wprowadzone do ewidencji gruntów jako odrębne jednostki. Utworzona w przeszłości mapa nie była zaś wynikiem błędu a wynikiem pomiarów dokonanych na gruncie.
W ocenie skarżącej równie istotnym był fakt, iż cała nieruchomość we wskazanych granicach traktowana była przez Skarb Państwa oraz inne podmioty – Gminę R. i właścicieli gruntów sąsiadujących jako własność wnioskodawców. Co równie ważne Sąd Rejonowy w W. ustalił, iż przedmiotowa działka jest jedną nieruchomością w rozumieniu art. 46 k.c.
W konkluzji skarżąca podniosła, iż działka nr 2/2 stanowiła i stanowi obecnie ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. W tym świetle wniosek o ujawnienie rzeczywistej powierzchni w ewidencji gruntów jest jak najbardziej uzasadniony.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Wskazać należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], utrzymującego w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla miasta R. – obręb 20.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca wnosiła o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów polegającej na wpisaniu większej powierzchni działki nr 2/2 położonej przy ul. [...] w R. stanowiącej współwłasność M. T. – K. i M. T., tj. 4209 m 2 w miejsce 1589 m 2.
Zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) osoby zgłaszające zmiany danych objętych ewidencją gruntów (m.in. powierzchni gruntów) na żądanie starosty są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian. Dokonanie zmian w operacie ewidencyjnym jest zatem możliwe poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji a rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym gruntów. Wynika to również z treści § 45 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który stanowi, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych.
W sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia skarżąca przedstawiła organowi dokonany na podstawie wznowienia granic Wykaz zmian gruntowych, z treści którego wynika, że rzeczywista powierzchnia działki o nr ewidencyjnym 2/2 obręb 20 w R. wynosi 4209 m 2. Z danych znajdujących się w ewidencji gruntów wynika, że granice przedmiotowej działki nie uległy od 1958r. prawie żadnym zmianom - zmiana mającą miejsce w 1975r. spowodowała niewielkie zmniejszenie powierzchni, co łączyło się również ze zmiana numeracji działki. W międzyczasie, na co wskazywała skarżąca w swoim odwołaniu z dnia 17 października 2005r. miało miejsce szereg zdarzeń np.: pomiar uzupełniający działki z 1986r., postępowanie wywłaszczeniowe w 1975r., dokonany w 1981r. pomiar granic. Stanowiły one potwierdzenie, że granice działki zostały wyznaczone w latach pięćdziesiątych i utrwalone znakami granicznymi oraz, że ich przebieg nigdy nie był kwestionowany ani podważany, zaś cała nieruchomość we wskazanych granicach była traktowana przez wszystkich jako własność skarżącej i M. T. W tym miejscu należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie zwracano uwagę na fakt, że ewidencja gruntów jest jedynie zborem informacji, nie może być natomiast źródłem praw, co oznacza, że nie można poprzez zmianę zapisu w ewidencji gruntów ustanowić prawa, czy rozszerzyć jego zakres, co miałoby miejsce w niniejszej sprawie.
W wyroku z dnia 20 listopada 1998r. sygn. akt II SA 914/98 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej." (opubl. baza LEX nr 41816, podobnie zob. wyrok z dnia 17 lutego 1993r., sygn. akt II SA 1155/92, wyrok z dnia 4 marca 1999r. sygn. akt Ii SA 17/00, baza LEX nr 46214).
Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę powyższy pogląd w pełni podziela. Odnosząc go do przedmiotu niniejszej sprawy należy zauważyć, że podstawą nabycia własności przedmiotowej działki przez poprzednika prawnego skarżącej W. T. było orzeczenie Powiatowej Komisji Ziemskiej w W. z dnia 6 marca 1957r., a co zostało potwierdzone Dokumentem nadania ziemi z dnia 27 września 1958r. W w/w/ dokumencie stwierdzono, że W. T. otrzymał na własność nadział ziemi o obszarze ok. 1633 m2 (...) (dz.nr.14). W aktach sprawy znajduje się również kopia wyciągu częściowego z matrykuły podatku gruntowego z dnia 26 września 1958r. dotyczącego w/w działki nr 14, w którym znajduje się mapa z zaznaczonym granicami działek o nr 13-15 (z akt sprawy wynika, że działki o w/w/ numerach do ewidencji gruntów nigdy nie zostały wpisane). Wskazany wyżej dokument nadania ziemi stanowi jedyny tytuł nabycia przez W.T. własności działki.
Skarżąca wywodzi swoje prawo z faktu wieloletniego posiadania działki o powierzchni innej niż wykazana w tym dokumencie oraz z faktu ustalenia, a następnie zapisu w ewidencji gruntów jej granic. Wskazuje również na treść uzasadnienia postanowienia Sądu Okręgowego z dnia 15 września 2004r. sygn. akt [...], z którego wynika, że przedmiotowa działka jest jedną nieruchomością w rozumieniu art. 46 k.c. Odnosząc się do powyższego Sąd stwierdza, że zgodnie z przyjętym w orzecznictwie stanowiskiem unormowana w art. 365 § 1 k.p.c. moc wiążąca prawomocnego wyroku dotyczy związania treścią sentencji, a nie uzasadnienia (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 maja 2002r., sygn. akt IV CKN 1073/00, baza LEX nr 55501).
Nadto orzeczenie to zapadło w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości, zatem przedmiotem oceny sądów obu instancji nie była kwestia zakresu przysługującego skarżącej i M. T. prawa własności, na co nota bene Sąd Okręgowy zwrócił uwagę w końcowym fragmencie swojego uzasadnienia.
Skarżąca odwołuje się również to przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, chodzi zwłaszcza o zawartą tam w § 9 ust. 1 definicję działki ewidencyjnej, którą stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Zdaniem skarżącej przedmiotowa działka wszystkie w/w cechy posiada. Jak wynika z wcześniejszych rozważań Sad takiego stanowiska nie podziela. W sytuacji, gdy skarżąca nie wykazała by przysługiwało jej wraz z M. T. prawo własności działki o powierzchni inna niż zapisana w ewidencji gruntów, nie można tym samym uznać, że przedmiotowa działka stanowi jednorodny pod względem prawnym obszar gruntu.
Reasumując powyższe należy stwierdzić, że skarżąca nie przedstawiła organowi administracji publicznej dokumentów, o jakich mowa w art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które uzasadniałyby dokonanie zmiany danych zawartych w ewidencji gruntów związanych z powierzchnią działki. Chodzi bowiem o dokumenty, które wskazywałyby na odmienny niż uwidoczniony w ewidencji stan prawny powierzchni przedmiotowej działki.
W tym stanie rzeczy Sąd stwierdza, że nie podziela zarzutów skargi odnośnie naruszenia przez organy orzekające w sprawie prawa materialnego, tj. art. 20, art. 22 i art. 23 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 9, § 36 i § 45 – 47 poprzez odmówienie ujawnienia w ewidencji gruntów rzeczywistej powierzchni nieruchomości oraz na przyjęciu, iż przedmiotowa działka nie była jednorodna pod względem prawnym.
Sad stwierdza jednak, że podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ powołał art. 138 § 2 k.p.a. tj. przepis dający podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, tymczasem organ orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, na co również wskazuje treść uzasadnienia decyzji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.). Takiej wady zaskarżonej decyzji nie można jednak uznać za istotne naruszenie prawa, a co znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 lipca 2003r., sygn. akt ISA 371/03, LEX nr 149553 stwierdził, że: "Błędne powołanie podstawy prawnej lub jej niepowołanie w okolicznościach, gdy podstawa taka istnieje w przepisach prawa, a nadto przesłanki do jej zastosowania zostały spełnione, nie można uznać za istotne naruszenie prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy". Taka sytuacja ma miejsce właśnie w rozpatrywanej sprawie.
Z wyżej wymienionych przyczyn wobec niestwierdzenia, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.