Uzasadnienie
Decyzją z dnia 28 lipca 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta S. orzekł o przywróceniu przez " A." Sp. z o.o. (dalej jako "spółka", "skarżąca") z siedzibą w G., w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji, pasa drogowego do stanu poprzedniego poprzez usunięcie reklamy o treści "[...]" o całkowitej powierzchni reklamowej 1,92 m2 (dwie strony reklamy) umieszczonej na elewacji budynku w pasie drogowym drogi publicznej ulicy [...] na wysokości posesji nr 7/9 w S., to jest z działki 100/8 (arkusz mapy [...]).
W podstawie prawnej decyzji organ pierwszej instancji przywołał art. 36 oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm., dalej w skrócie jako "ustawa").
W rozstrzygnięciu zawartym w decyzji organ wskazał ponadto informacyjnie, iż w chwili wydania decyzji, opłata z tytułu przedmiotowego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia Zarządu Dróg i Zieleni w S., to jest od dnia 9 maja 2016 r. do dnia 28 lipca 2016 r. wynosi (2,50 zł x 1,92 m2 x 81 dni) x 10 = 3.888 zł, która to będzie naliczana do dnia usunięcia przedmiotowej reklamy z pasa drogowego.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż pracownicy Zarządu Dróg i Zieleni w S., podczas kontroli ulic miasta przeprowadzonej w dniu 9 maja 2016 r. stwierdzili fakt zajęcia przez spółkę pasa drogowego powiatowej drogi publicznej ulicy [...] na wysokości posesji nr 7/9 w S., stanowiącego działkę 100/8, w postaci umieszczenia reklamy o całkowitej powierzchni reklamowej 1,92 m2 (wys.0,80 m x szer. 1,20 m), dwie strony reklamy, bez zezwolenia zarządcy drogi.
Pismem z tego samego dnia Prezydent Miasta S. powiadomił spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zajęcia przez nią pasa drogowego drogi publicznej w postaci umieszczenia reklamy bez zezwolenia zarządcy. Z kolei pismem z dnia 6 czerwca 2016 r. organ poinformował spółkę, że w celu uzyskania zgody na wyżej wskazanej reklamy w pasie drogowym niezbędne jest złożenie w siedzibie organu wypełnionego wniosku o wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym wraz z załącznikami, w tym m.in. decyzją wydaną przez Biuro Konserwatora Zabytków Urzędu Miasta S. pozytywnie opiniującej wygląd architektoniczny reklamy.
Organ wyjaśnił dalej, że granicę pasa drogowego powiatowej drogi publicznej ulicy [...] na wysokości przedmiotowego zajęcia, określa uchwała nr [...] Rady Miasta S. z dnia 11 lutego 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...] i [...] w mieście S. Przedmiotowa uchwała wraz z odpisem wypisu uproszczonego z rejestru gruntów, odpisem wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz odpisem wyrysu z mapy ewidencyjnej z naniesioną lokalizacją przedmiotowego zajęcia jednoznacznie wskazują, że teren zajęty przez spółkę bez zezwolenia zarządcy drogi stanowił pas drogowy powiatowej drogi publicznej ulicy [...] w S..
Powyższe zajęcie pasa drogowego przez spółkę posiada charakter zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zgodnie zaś z art. 36 ustawy o drogach publicznych, w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu [...] właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Zatem w świetle wyżej wskazanych regulacji jak i z uwagi na ustalony stan faktyczny decyzja o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego jest w pełni uzasadniona.
Od powyższej decyzji spółka złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie zakwestionowanego rozstrzygnięcia i umorzenie postępowania.
W ocenie spółki decyzja jest całkowicie bezzasadna i wydana z rażącym naruszeniem prawa. W treści uzasadnienia decyzji całkowicie pominięte zostały fakty dotyczące przebiegu postępowania w przedmiotowej sprawie. Spółka wskazała, że już w dniu 9 maja 2016 r. zwróciła się do Zarządu Dróg i Zieleni w S. o zgodę na zajęcie pasa drogowego pod reklamę. Jedyną reakcją organu pierwszej instancji na powyższe pismo było wszczęcie z tą samą datą postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego (zawiadomienie nadane zostało na poczcie w dniu 20 maja 2016 r. i doręczone spółce w dniu 23 maja 2016 r.). W związku z wymogami formalnymi stawianymi przez Zarząd Dróg i Zieleni w S. spółka w dniu 6 lipca 2016 r. złożyła ponownie wniosek o wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym na urzędowym formularzu i uzupełniła wniosek o wymagane załączniki. Do wniosku dołączyła decyzję Konserwatora Zabytków Miasta S. opiniującą reklamę i nakazującą jej zmianę poprzez likwidację neonu w kształcie kieliszka w terminie do dnia 30 września 2016 r. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek organ pierwszej instancji pismem z dnia 11 lipca 2016 r. wezwał stronę do usunięcia neonu w kształcie kieliszka w terminie do dnia 5 sierpnia 2016 r. pod rygorem wydania decyzji niezezwalającej na wnioskowane zajęcia pasa drogowego.
Zdaniem spółki takie działanie organu pierwszej instancji było całkowicie sprzeczne z decyzją Konserwatora Zabytków Miasta S., którą określono datę usunięcia neonu w kształcie kieliszka na dzień 30 września 2016 r. W konsekwencji, spółka pismem z dnia 20 lipca 2016 r. złożyła stosowne wyjaśnienia i wezwała organ pierwszej instancji do wydania decyzji administracyjnej sankcjonującej istniejący stan rzeczy. Odpowiadając na przedmiotowe pismo organ pierwszej instancji poinformował, iż niezwłocznie po spełnieniu warunku określonego w decyzji wydanej przez Konserwatora Zabytków Miasta S., to jest usunięciu z konstrukcji reklamy neonu w kształcie kieliszka, wyda decyzję administracyjną zezwalającą na umieszczenie przedmiotowej reklamy w pasie drogowym powiatowej drogi publicznej ulicy [...]. Jednakże po upływie 7 dni od złożenia oświadczenia powyższej treści organ pierwszej instancji wydał zaskarżoną decyzję orzekającą przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego, czym zdaniem spółki, w rażący sposób naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, wyrażone w art. 6 - 11 ustawy - Kodeks postepowania administracyjnego.
Decyzją z dnia 9 grudnia 2016 r. znak: SKO Gd/3446/16 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie jako "k.p.a.") oraz art. 36 ustawy o drogach publicznych Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w części informującej o wysokości opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, a w pozostałym zakresie utrzymało ją w mocy.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji przytoczył treść art. 36 ustawy o drogach publicznych stanowiącego, że w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, lub bez zawarcia odpłatnej umowy cywilnoprawnej, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub niezgodnie z warunkami tej umowy, właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego.
Zdaniem Kolegium nie ulegało wątpliwości, że spółka w dniu wydania zakwestionowanej decyzji nie posiadała zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na umieszczenie reklamy na elewacji budynku w pasie drogowym drogi publicznej ulicy [...] w S.. Kolegium wskazało, że do zastosowania powyżej wskazanego przepisu nie są istotne przyczyny niewydania zezwolenia na umieszczenia reklamy w pasie drogowym. Istotnym jest jedynie fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.
Kolegium stwierdziło, że okoliczność zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia została przez organ pierwszej instancji wykazana w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości (dokumentacja fotograficzna). Wskazano, że dopóki spółka nie uzyska zezwolenia to nie może umieścić reklamy w pasie drogowym, a w przypadku stwierdzenia przez organ tych okoliczności ma on obowiązek wydać zakwestionowaną decyzję.
Kolegium uznało ponadto, że zarzuty podniesione przez spółkę w odwołaniu - jako bezzasadne - nie negują przesłanek do wydania zakwestionowanej decyzji.
Uchyleniu przez Kolegium podlegała natomiast ta część rozstrzygnięcia zawartego w decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, która odnosi się do informacji o wysokości opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, gdyż przepis art. 36 ustawy o drogach publicznych nie stanowi podstawy prawnej do umieszczenia w rozstrzygnięciu decyzji takich informacji. Kolegium wskazało jednocześnie, że rozstrzygnięcie (osnowa) decyzji nie zawiera informacji, a rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony postępowania.
W skardze na wyżej wskazaną decyzję organu odwoławczego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku " A." Sp. z o.o. w G. wniosła o uchylenie wydanych w jej sprawie rozstrzygnięć.
Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie art. 127 i 138 k.p.a. oraz art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ograniczył się do krótkiego opisu stanu faktycznego i zacytowaniu treści przepisu art. 36 ustawy o drogach publicznych pomimo tego, że jego obowiązkiem było ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie. Takie działanie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7 i 8 k.p.a.
Skarżąca spółka wskazała ponadto, że organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do kwestii podnoszonych w uzasadnieniu odwołania a dotyczących trwającej procedury legalizacyjnej zamontowanej reklamy jak też do kwestii związanych z posadowieniem reklamy i brakiem jakiegokolwiek związku z bezpieczeństwem ruchu drogowego. Co nadto istotne, organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania w zakresie ustalenia wpływu reklamy na ruch drogowy i ewentualne zakłócenia w wykonywaniu zadań zarządcy drogi. Zamontowana na elewacji budynku reklama w niczym nie odbiega od innych istniejących w okolicy i w najmniejszy nawet sposób nie koliduje z zadaniami zarządcy drogi ani tym bardziej nie zakłóca i nie stanowi utrudnienia ruchu drogowego. Skarżąca podkreśliła, że uzyskała pozytywną opinię konserwatora zabytków i aktualnie usuwanie reklamy kłóci się z zasadami logiki, gdyż skarżąca stosując się do treści zaskarżonej decyzji powinna reklamę zdemontować ryzykując jej uszkodzenie po to żeby następnie umieścić ją w tym samym miejscu ponownie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W realiach rozpatrywanej sprawy taka sytuacja miała miejsce. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów administracji publicznej dotknięte są wadliwością uzasadniającą ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Pierwszym zagadnieniem, które wymaga rozważenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w kontekście oceny zgodności z prawem wydanych w sprawie rozstrzygnięć jest wzajemna relacja przepisów art. 36 oraz art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, które to przepisy przywołane zostały w podstawie prawnej decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Wskazanie tej relacji ma w ocenie Sądu priorytetowe znaczenie z punktu widzenia obowiązku ustalenia prawidłowego przedmiotu postępowania przez organ administracji publicznej.
Drugą kwestią jest zarzucana przez stronę skarżącą nierzetelność postępowania administracyjnego.
Przechodząc do pierwszego z zasygnalizowanych powyżej zagadnień należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 36 zdanie pierwsze ustawy o drogach publicznych w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu [...] właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Zgodnie zaś z treścią art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 tej ustawy.
Z powyższych przepisów wynika, że zarządcy drogi przysługują dwa, odrębne środki prawne: orzeczenie w drodze decyzji o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz nałożenie kary pieniężnej.
Z żadnego przepisu ustawy o drogach publicznych nie wynika, że organ w pierwszej kolejności powinien wydać decyzję o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego na podstawie art. 36 ustawy o drogach publicznych, a dopiero w przypadku niezastosowania się strony do treści decyzji stosować środki przewidziane w art. 40 ust. 12 tej ustawy. Należy zwrócić uwagę, że 9 kwietnia 2001 r. zapadła uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygnaturze akt OPK 6/01, w której sformułowano tezę, że w razie samowolnego zajęcia pasa drogowego dopuszczalne jest pobranie kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, mimo że zarządca drogi nie orzekł na podstawie art. 36 tej ustawy o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego. Wprawdzie stosowna uchwała została podjęta została przed wejściem w życie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w powyższej uchwale i zgadza się z argumentacją tam powołaną.
W szczególności należy zgodzić się ze stanowiskiem, że oba analizowane przepisy stanowią niezależne od siebie podstawy orzekania w tym znaczeniu, że zastosowanie jednego z tych przepisów nie jest związane ze stosowaniem drugiego przepisu. Jakkolwiek samowolne naruszenie (zajęcie) pasa drogowego, jako jedno zdarzenie, może uzasadniać zarówno orzeczenie o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego, jak i nałożenie kary pieniężnej, to jednak nie ma podstaw do twierdzenia, iż nałożenie kary pieniężnej jest niedopuszczalne, jeżeli zarządca drogi nie orzekł o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego.
Zarządca drogi dysponuje dwoma niezależnymi środkami prawnymi i to on decyduje, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, który z tych środków należy zastosować. W sytuacji, kiedy zarządca uzna, że skuteczniejszym środkiem będzie nałożenie kary pieniężnej, a kara ta wywrze zamierzony efekt i pas drogowy zostanie przywrócony do stanu poprzedniego, nie jest konieczne wydawanie decyzji na podstawie art. 36 ustawy o drogach publicznych.
Mając na uwadze powyższe zapatrywania jak i analizując treść zgromadzonej w aktach dokumentacji, w tym zwłaszcza treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 9 maja 2016 r. oraz kierowanych do skarżącej pism organu pierwszej instancji z dnia 11 maja 2016 r. i z dnia 6 czerwca 2016 r. należy dojść do wniosku, że trudno jest jednoznacznie ustalić w jakim przedmiocie prowadzone było postępowanie administracyjne wszczęte przez Prezydenta Miasta S. pismem z dnia 9 maja 2016 r. W treści wspomnianych pism organ pierwszej instancji odwoływał się bowiem nie do instytucji przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego a do nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.
Istotnym jest w tym miejscu wskazanie, że wszczynając postępowanie administracyjne organ winien określić przedmiot tego postępowania. Ustalenie przedmiotu postępowania ma dla sprawy istotne znaczenie, bowiem determinuje tok postepowania jak i wpływa na treść i zakres podejmowanych przez organ czynności procesowych. W realiach rozpatrywanej sprawy nie wiadomo czy istotą postępowania było przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego czy też nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego. W trakcie postępowania nie jest zaś dopuszczalna zmiana, bądź też różne określanie jego przedmiotu, a taka sytuacja miała w ocenie Sadu miejsce w badanej sprawie. Stwierdzone uchybienie mogło mieć negatywny wpływ na podejmowane czynności procesowe, a w dalszej konsekwencji na wynik sprawy. Obowiązek wyznaczenia granic postępowania wyjaśniającego sprawy w oparciu o konkretny przepis prawa materialnego, a następnie przeprowadzenia postępowania dowodowego spoczywa bowiem każdorazowo na organie prowadzącym postępowanie, a wadliwość w tym zakresie świadczy o naruszeniu zasad określonych w art. 7 i 8 k.p.a.
Naruszenie przez organy zasad rzetelnej procedury administracyjnej, w tym określonej w treści art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania wynika również z innych okoliczności.
Należy mieć bowiem na uwadze, że pismem z dnia 6 czerwca 2016 r. organ pierwszej instancji poinformował skarżącą spółkę, że w celu uzyskania zgody na ekspozycję reklamy w pasie drogowym koniecznym jest złożenie w siedzibie zarządcy drogi wniosku o wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, że jednym z niezbędnych załączników do wniosku jest decyzja wydana przez Biuro Konserwatora Zabytków Urzędu Miasta S. wraz z pozytywną opinią na temat wyglądu architektonicznego przedmiotowej reklamy.
Skarżąca spółka zastosowała się do zawartych w powyższym piśmie wskazań organu. Jak wynika z treści decyzji administracyjnej z dnia 5 lipca 2016 r. wydanej przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta S. Konserwatora Zabytków Miasta S. zobowiązującej skarżącą spółkę do korekty wskazanej powyżej reklamy w terminie do dnia 30 września 2016 r. spółka stosowny wniosek do organu konserwatorskiego złożyła w dniu 17 czerwca 2016 r. Z kolei wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na umieszczenie reklamy pasie drogowym wpłynął (wraz z decyzją organu konserwatorskiego) do Zarządu Dróg i Zieleni w S. w dniu 6 lipca 2016 r. Okoliczności te są bezsporne w świetle dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych.
W odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia 6 lica 2017 r. organ pierwszej instancji pismem z dnia 11 lipca 2016 r. wezwał stronę do usunięcia neonu w kształcie kieliszka "w terminie administracyjnym wynikającym z art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego [...], to jest do dnia 5 sierpnia 2016 r. [...]" wskazując, że w przypadku niewykonania opisanego zobowiązania wyda decyzję niezezwalającą na wnioskowane zajęcia pasa drogowego. Z kolei pismem z dnia 21 lipca 2016 r. organ pierwszej instancji poinformował skarżącą, że niezwłocznie po spełnieniu warunku określonego w decyzji wydanej przez Biuro Konserwatora Zabytków Miasta S. z dnia 5 lipca 2016 r., to jest usunięciu z konstrukcji reklamy neonu w kształcie kieliszka, wyda decyzję administracyjną zezwalającą na umieszczenie przedmiotowej reklamy w pasie drogowym powiatowej drogi publicznej ulicy [...]. Skarżąca, której zakreślono stosowny termin na wykonanie obowiązku (determinujący w istocie późniejszą "legalizację" spornej reklamy) nie miała jednakże możliwości aby powyższy warunek spełnić, gdyż organ pierwszej w dniu 28 lipca 2016 r. wydał decyzję nr [...] orzekającą o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego i informującą o wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.
Powyższa postawa organu pierwszej instancji (zaaprobowana w istocie przez organ odwoławczy) w żaden sposób nie może wzbudzać zaufania do władzy publicznej, jeżeli z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Niedopuszczalną jest w ocenie Sądu w tym składzie sytuacja, w której organ praworządnego państwa prezentuje w tym samym postępowaniu administracyjnym dwa sprzeczne ze sobą stanowiska. W realiach rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy przedmiotowy, niedopuszczalny dualizm stanowisk a w ich następstwie również zachowań ze strony organu orzekającego. Trudno bowiem uznać za prawidłową sytuację, w której organ pierwszej instancji z jednej strony uzależnia wydanie decyzji pozytywnej od spełnienia określonego obowiązku w przewidzianym terminie (co wynika z treści wyżej wskazanego pisma organu pierwszej instancji), a z drugiej strony nie czekając na upływ przewidzianego terminu wydaje decyzję o charakterze negatywnym.
W reasumpcji Sąd uznał, że w świetle okoliczności faktycznych tej sprawy, w tym wobec zainicjowania w dniu 6 lipca 2016 r. postępowania w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego decyzja wydana przez organ pierwszej instancji była aktem przedwczesnym a przez to wadliwym. Częściowa reformacja decyzji organu pierwszej instancji dokonana przez organ odwoławczy okazała się z kolei – w świetle powyższych zapatrywań – aktem niekompletnym.
Nakazać przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego należy tylko wtedy, kiedy stan naruszenia ciągle trwa z tym jednakże zastrzeżeniem, że jeżeli przed wydaniem decyzji sprawca naruszenia działając zgodnie ze wskazaniami organu czyni starania w celu przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, względnie starania w przedmiocie uzyskania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego nie ma żadnej potrzeby wydawania w tej kwestii decyzji zawierającej nakaz.
W odniesieniu do zarzutów zawartych w skardze należy ponadto wskazać, że w stanie faktycznym sprawy nie mógł mieć zastosowania art. 38 ustawy o drogach publicznych, odnoszący się do "istniejących w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, które mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Przepis ten dotyczy wyłącznie obiektów istniejących (uprzednio zlokalizowanych) w pasie drogowym, nie zaś obiektów zlokalizowanych (umieszczonych) w pasie drogowym w rozumieniu art. 40 ust. 1 i 2 ustawy. Taka wykładnia art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych koresponduje z brzmieniem art. 40 ust. 2 pkt 3, w myśl, którego przedmiotem zezwolenia jest "umieszczenie" obiektu w pasie drogowym, a więc dotychczas nieznajdującego się tam jeszcze, a także z art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy i § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1264), w świetle których to przepisów zezwolenie na zajęcie pasa drogowego udziela się na czas ściśle określony.
W związku z powyższymi naruszeniami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił wydane w sprawie rozstrzygnięcia, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. (punkt I wyroku)
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania (punkt II wyroku) nastąpiło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 200 złotych składa się uiszczony wpis od skargi.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i wiążą organ pierwszej instancji w świetle art. 153 p.p.s.a. Rozstrzygając sprawę ponownie organ pierwszej instancji winien uwzględnić, że w procesie stosowania prawa wyróżnić można następujące po sobie etapy, które doprowadzić winny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W pierwszym etapie organ winien ustalić prawidłowy przedmiot postępowania zainicjowanego w dniu 9 maja 2016 r. mając na uwadze podnoszone przez skarżącą okoliczności i podejmowane czynności o charakterze legalizacyjnym. W dalszej kolejności organ winien odpowiedzieć na pytanie, czy i jakie przepisy oraz ewentualnie zawarte w nich normy odnoszą się do ustalonego stanu faktycznego. Po ustaleniu znaczenia normy prawnej organ winien dokonać subsumpcji, czyli podciągnięcia ocenianego stanu faktycznego pod sformułowaną w wyniku wykładni normę prawną. Finalnym etapem winno być podjęcie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne w pierwszej instancji zgodnie z wymogami zawartymi w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego.