Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 14 grudnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 8 października 2018 r., którą organ odmówił A. R. świadczenia wychowawczego na kolejne dziecko.
W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia 8 października 2018 r. (nr [...]) Prezydent Miasta - działając na podstawie art. 2 pkt 11, pkt 16, art. 4, art. 5, art. 13, art. 18, art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1851 ze zm. – dalej jako: "u.p.p."), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1465) w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej jako: "k.p.a.") - odmówił A. R. (zwanemu dalej: "stroną", "skarżącym") prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko A. R., na okres zasiłkowy 2018/2019.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 29 sierpnia 2018 r. strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na kolejne dziecko A. R. (ur. 12.10.2015 r.). W składzie rodziny wskazała siebie, A. R. i jego matkę – K. R., córkę – J. R. (ur. 8.08.1999 r.) oraz syna – M. R. (ur. 3.10.2005 r.).
Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się wyrok Sądu Okręgowego z 27 lutego 2014 r. (sygn. akt [...]) orzekający rozwód pomiędzy A. R. i E. R. Zgodnie z tym wyrokiem władzę rodzicielską nad dziećmi: J. R. i M. R. pozostawiono obojgu rodzicom, ustalając miejsce pobytu małoletnich przy matce. Kosztami utrzymania i wychowania małoletnich obciążono oboje rodziców, tj. ustalono udział strony na kwotę 300 zł miesięcznie na rzecz J. R. i 200 zł na rzecz M. R. Sąd nie uregulował kontaktów strony z dziećmi, nie orzekł też o opiece naprzemiennej obojga rodziców.
W myśl postanowień art. 5 ust. 3 u.p.p. świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Pierwszym dzieckiem w rodzinie w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.p. jest jedyne lub najstarsze dziecko w rodzinie w wieku do ukończenia 18 roku życia. Zgodnie z art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. pod pojęciem "rodziny" ustawodawca rozumie odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2016 r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.
Jak wynika z powyższych regulacji, pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu, ale fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu. Zasadą bowiem na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci jest uznawanie danego dziecka za członka jednej tylko rodziny, a zaliczenie dziecka jednocześnie do odrębnych rodzin obydwojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo, a zatem wskazaną regulację prawną należy interpretować ściśle, gdyż ma ona charakter wyjątku od ogólnej reguły.
W odniesieniu do twierdzeń strony organ podkreślił, że zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa rodzinnego i opiekuńczego. Sprawowanie opieki nad dzieckiem należy do istotnych spraw dziecka i wymaga szczególnej ostrożności w rozstrzyganiu, a zatem nie jest rolą organów pomocy administracji wkraczanie w zakres materii zastrzeżonej dla innych organów i omijanie w ten sposób ustawowych regulacji dotyczących opieki nad dzieckiem.
Organ wyjaśnił, że strona nie dysponuje odpowiednim orzeczeniem sądowym, nie przedstawiła żadnego porozumienia dotyczącego naprzemiennego sprawowania opieki przez rodziców nad wspólnym dzieckiem, dlatego nie można zaliczyć M. R. do rodziny strony, a w konsekwencji należy uznać, że A. R. jest pierwszym dzieckiem w rodzinie.
Strona odwołała się od decyzji organu I instancji podnosząc, że nad synem M. jest sprawowana od lat opieka naprzemienna, twierdząc że niektóre organy stoją na stanowisku, że orzeczenie sądu o opiece naprzemiennej nie jest wymagane.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 grudnia 2018 r. (nr [...]) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy stwierdził, że wyrokiem z dnia 27 lutego 2014 r. Sąd Okręgowy orzekł, iż miejsce pobytu dzieci strony (w tym M.) jest przy matce. Obecnie samo pojęcie opieki naprzemiennej nie jest wprost określone w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Polega ona na tym, że po rozwodzie rodziców dziecko może mieszkać u jednego i drugiego rodzica w porównywalnych i powtarzających się okresach. Zgodnie z ustawą o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, gdy dziecko - zgodnie z orzeczeniem sądu - jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującej za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Organ przyznał, że obecnie brak jest odpowiednich regulacji dla orzekania przez sądy opieki naprzemiennej, dlatego będzie ona wynikała wprost ze stosownych przepisów przygotowywanych do zmiany przez Ministerstwo Sprawiedliwości. W obecnej jednak sytuacji określonej orzeczeniem rozwodowym sądu, brak jest podstaw prawnych do określenia, iż strona sprawuje opiekę naprzemienną nad dzieckiem, a tym samym przyznania świadczenia.
A. R. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze na syna. Ponadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci porozumienia o opiece przemiennej nad małoletnim M. R. z dnia 28 września 2018 r. oraz dokumentów z akt postępowania administracyjnego o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na synów za okres od 1 lutego 2017 r. do 31 września 2018 r., zakończonego wydaniem decyzji z dnia 13 kwietnia 2017 r. (nr [...]) w postaci protokołu z wywiadu środowiskowego oraz opinii prawnej wydanej na potrzeby tego postępowania; na okoliczność sprawowania opieki naprzemiennej nad małoletnim M. R. przez oboje rodziców.
Zaskarżonej decyzji zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji dokumentu z dnia 28 września 2018 r. zatytułowanego "Porozumienie o opiece przemiennej nad małoletnim M. R." oraz dokumentów z akt postępowania administracyjnego o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na M. i A. R. za okres od 1 lutego 2017 r. do 31 września 2018 r., zakończonego wydaniem decyzji z dnia 13 kwietnia 2017 r. w postaci protokołu z wywiadu środowiskowego oraz opinii prawnej wydanej na potrzeby tego postępowania;
- b) art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a w szczególności brak odniesienia się do wszystkich zarzutów stawianych decyzji wydanej przez organ I instancji oraz zaniechanie wskazania dowodów, na których organ się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej ustalając fakty, które organ odwoławczy uznał za udowodnione;
- c) art. 7a oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej i niekorzystnej dla strony decyzji organu I instancji odbierającej stronie uprawnienie do pobierania świadczenia wychowawczego na syna A. R., w sytuacji gdy występują wątpliwości co do interpretacji pojęcia opieki naprzemienną w rozumieniu art. 2 pkt 16 u.p.p., a właściwym było uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i wydanie decyzji rozstrzygającej na korzyść strony, tj. przyznającej świadczenie wychowawcze;
błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że M. R. nie pozostaje pod opieką naprzemienną swoich rozwiedzionych rodziców, gdyż w przedłożonym przez skarżącego wyroku rozwodowym nie została orzeczona opieka naprzemienna rodziców, podczas gdy wyrok ten wskazuje, iż oboje rodzice posiadają pełną władzę rodzicielską, zaś dowód z wywiadu środowiskowego przeprowadzony w toku postępowania administracyjnego o przyznanie świadczenia wychowawczego za wcześniejszy okres świadczeniowy oraz załączone do akt sprawy porozumienie o opiece naprzemiennej nad małoletnim potwierdza, iż skarżący faktycznie sprawuje opiekę nad dziećmi oraz, że jest sprawowana naprzemienna opieka przez rodziców, a w konsekwencji potraktowanie A. R. jako pierwszego dziecka, co skutkowało odmową przyznania świadczenia wychowawczego z uwagi na przekroczenie dochodu rodziny na osobę;
naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
art. 5 ust. 1 i ust. 3 u.p.p. oraz art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w zakresie, w jakim uniemożliwiono przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na drugie dziecko, pomimo realizowania przez rodzica prawa do sprawowania opieki naprzemiennej nad pierwszym dzieckiem;
art. 2 pkt 16 u.p.p. poprzez jego błędną wykładnię przez przyjęcie, że brak orzeczenia opieki naprzemiennej nad małoletnim M. R. wprost w wyroku rozwodowym, wyklucza faktyczne jej wykonywanie i nie oznacza powstania opieki naprzemiennej, a w konsekwencji uznanie, iż M. R. nie zalicza się jednocześnie do członków rodziny obydwojga rodziców, gdy w rzeczywistości wyrok sądu pozostawił obojgu rozwiedzionym rodzicom prawo do sprawowania opieki nad dzieckiem, która jest wykonywana przez rodziców w sposób naprzemienny;
art. 22 u.p.p. przez jego niezastosowanie z uwagi na nieustalenie przez organ w sytuacji zbiegu prawa rodziców do świadczenia wychowawczego osoby faktycznie sprawującej opiekę nad dzieckiem na drodze rodzinnego wywiadu środowiskowego.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu 29 sierpnia 2018 r. złożył wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na A. R. na kolejny okres świadczeniowy. Był to już trzeci jego wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego 500+ na dzieci. Posiada łącznie trójkę dzieci: dwójkę dzieci z pierwszego małżeństwa z E. R., tj. córkę J. R., która w dniu 8 sierpnia 2017 r. ukończyła 18 lat oraz syna M. R., nad którym sprawowana jest opieka naprzemienna przez oboje rodziców, a także syna A. R. z drugiego małżeństwa.
Decyzją z dnia 13 kwietnia 2017 r. (nr [...]) - wydaną przed ukończeniem 18. roku życia córki - przyznano skarżącemu świadczenie wychowawcze na okres od 1 lutego do 31 sierpnia 2017 na drugie i trzecie dziecko, tj. na syna M. R. w kwocie 250 zł miesięcznie oraz na syna A. R. w kwocie 500 zł miesięcznie. Skarżący wyjaśnił, że organ w toku postępowania na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku m.in. wyroku Sądu Okręgowego oraz wywiadu środowiskowego ustalił, iż zamieszkuje z nim córka J. R., a nad synem M. sprawowana jest opieka naprzemienna w ten sposób, że na zasadzie równego podziału syn spędza dwa tygodnie w miejscu zamieszkania matki, a dwa tygodnie wspólnie z ojcem.
Rozpatrując wniosek na kolejny okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. organ konsekwentnie, w oparciu o ustalenia poczynione przy rozpatrywaniu wcześniejszego wniosku, uznał syna M. za pierwsze dziecko, a wobec przekroczenia dochodu w rodzinie uprawniającego do wypłaty świadczenia na pierwsze dziecko, przyznał świadczenie wychowawcze na A. R. W tej sytuacji zupełnie niezrozumiałym jest wydanie dnia 8 października 2018 r. decyzji odmawiającej przyznania świadczenia wychowawczego na syna za okres zasiłkowy 2018/2019. Skarżący stwierdził, że mimo wcześniejszego ustalenia opieki naprzemiennej nad M. R., jego wniosków o dołączenie do akt sprawy protokołu z wywiadu środowiskowego oraz opinii prawnej, sporządzonych w toku rozpoznawania wcześniejszych wniosków oraz wniosku o ponowne zlecenie wywiadu środowiskowego wobec wątpliwości organu, organ potraktował A. R. jako pierwsze dziecko, co skutkowało odmową przyznania świadczenia wychowawczego z uwagi na przekroczenie dochodu rodziny na osobę.
W ocenie skarżącego organy rozpatrując sprawę całkowicie pominęły stan faktyczny sprawy oraz składane wnioski w tym zakresie, opierając się jedynie na wyroku Sądu Okręgowego. W szczególności nie uwzględniły, iż ustalono poprzez wywiad środowiskowy faktyczne wykonywanie opieki naprzemiennej przez obojga rodziców, a ponadto dołączono do akt sprawy dokument porozumienia o opiece naprzemiennej potwierdzający sprawowanie opieki nad małoletnim M. R. Pominięcie dokumentu z dnia 28 września 2018 r. zatytułowanego "Porozumienie o opiece przemiennej nad małoletnim M. R." oraz dokumentów z akt postępowania administracyjnego o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na M. i A. R. za okres od 1 lutego 2017 r. do 31 września 2018 r. skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego.
Skarżący ponadto zaznaczył, że wymuszanie na rodzicach żyjących w rozłączeniu, którzy sami ustalili zasady opieki nad dzieckiem (bez ingerencji sądu), aby występowali do sądu o wydanie orzeczenia przewidującego wprost opiekę naprzemienną byłoby nieracjonalne i dyskryminujące, dodatkowo piętnowałoby de facto rodziców rozwiązujących spory pozasądowo, bez angażowania organów państwowych, stawiając przed nimi dodatkowe wymogi i uciążliwości. Podkreślił, jednocześnie, że unormowania Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego preferują rozwiązywanie kwestii opieki nad wspólnymi dziećmi w drodze porozumienia stron (zasada ta wynika z art. 107, jak i art. 58 i art. 61 w zw. z art. 58 k.r.o.). W tej sytuacji - z uwagi na cel ustawy 500+ - należy ocenić, czy w razie sprawowania opieki nad dzieckiem przez rodziców żyjących w rozłączeniu uzasadnione jest przyjęcie istnienia opieki naprzemiennej, poprzez ustalenie faktycznego zakresu opieki wykonywanej w czasie przebywania dziecka u każdego z rodziców (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 06.06.2017 r., sygn. akt III SA/Kr 418/17, LEX nr 2301795).
Zwrócił uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2017 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1378/17 (LEX nr 2461331) uznał, iż błędne jest stanowisko, że tylko wówczas dziecko jest pod opieką naprzemienna obojga rodziców rozwiedzionych, zgodnie z orzeczeniem sadu, jeżeli zwrot "opieka naprzemienna" znajduje się wprost w sentencji orzeczenia sądu. Jeśli dochodzi do rozwodu małżonków, mogą oni uzgodnić wspólne zajmowanie się dzieckiem we własnym zakresie, o ile ich decyzja nie jest sprzeczna z wyrokiem sądu, który np. orzekałby o pozbawieniu danego rodzica władzy rodzicielskiej lub o zakazaniu mu kontaktów z dzieckiem.
Zatem, jeśli z orzeczenia sądu wynika, że oboje rodzice mogą zajmować się dziećmi, to mogą oni porozumieć się co do sprawowania opieki naprzemiennej i aby wykazać taką opiekę, można dopuścić dowód z dokumentów, zeznań czy opinii biegłych. Czynienie automatycznego założenia, że z opieką naprzemienną mamy do czynienia tylko wówczas, gdy wprost takie orzeczenie znajdzie się w wyroku sądu, byłoby nieracjonalne i niesprawiedliwe, wobec tych rodziców, którzy sami ustalili zasady opieki bez uprzedniej ingerencji sądu (tak: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 08.06.2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 94/17, LEX nr 2346717).
Przyjęta przez organy interpretacja wskazanych przepisów jest nie tylko niezgodna z celem ustawy wyrażonym w uzasadnieniu jej projektu, jakim jest przede wszystkim pomoc finansowa kierowana do rodzin wychowujących dzieci, a poprzez to zmniejszenie obciążeń finansowych rodzin związanych z wychowywaniem dzieci i zachęcanie do podejmowania decyzji o posiadaniu większej liczby dzieci, lecz również niezgodna z szeregiem przepisów oraz zasad dotyczących ochrony praw nabytych, niedyskryminacji, równouprawnienia, czy pogłębiania zaufania obywateli do państwa, wynikających nie tylko z zasad ogólnych dotyczących postępowania administracyjnego, lecz również samej Konstytucji. Taka wykładnia przepisów ustawy stanowi naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), zasady równości i niedyskryminacji przez organy władzy publicznej (art. 32 Konstytucji RP) oraz prawa rodziny do pomocy ze strony państwa, a zwłaszcza rodzin wielodzietnych (art. 71 Konstytucji RP).
Ustawodawca pomimo kilku już nowelizacji ustawy z 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci do dnia dzisiejszego nie dokonał jednak nowelizacji Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i nie wprowadził doń instytucji opieki naprzemiennej, co obligowałoby sąd rodzinny i opiekuńczy o rozstrzyganie wprost o opiece naprzemiennej rodziców rozwiedzionych, będących w separacji czy pozostających w rozłączeniu. Skoro jak wskazano wcześniej, sąd rodzinny i opiekuńczy nie ma podstaw, by expressis verbis posługiwać się terminem opieki naprzemiennej, rolą organu administracji publicznej jest weryfikacja orzeczeń sądu powszechnego pod kątem spełnienia przesłanki opieki naprzemiennej (tak: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22.03.2018 r., sygn. akt II SA/Łd 180/2018, LEX nr 2471447).
Skarżący podkreślił także, że sprzeczne byłoby z celem ustawy odmawianie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jeżeli rodzice (opiekunowie) zgodnie porozumieją się co do zasad sprawowania opieki (np. w drodze ustnej lub pisemnej, ale pozasądowej, ugody). W konsekwencji rodzic, który wykonuje opiekę naprzemienną jedynie na mocy porozumienia z drugim rodzicem, zostaje pozbawiony tych środków, które niewątpliwie ponosi. Jest to zarazem wyrazem niczym nieusprawiedliwionego preferowania postawy rodziców, którzy nie potrafią się porozumieć co do opieki nad dziećmi i przerzucają ciężar rozstrzygnięcia w tym zakresie na sąd, w stosunku do tych rodziców, którzy dla dobra dzieci potrafią samodzielnie uregulować kwestę opieki nad nim, tak jak skarżący uczynił to z matką jego dzieci.
W ocenie skarżącego zaprezentowana powyżej argumentacja oraz wykładnia przepisów ustawy, poparta licznymi wyrokami sądów administracyjnych, dowodzi, iż rodzic sprawujący opiekę naprzemienną może żądać wypłaty świadczenia wychowawczego choćby sąd rodzinny nie orzekł o takiej formie sprawowania opieki nad dzieckiem i będzie ona aktualna tak długo, jak długo pojęcie opieki naprzemiennej nie zostanie określone oraz wprowadzone do Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a nawet wówczas jeśli zostaną spełnione przesłanki opieki naprzemiennej przez rodziców dziecka, nieuprawniona będzie odmowa przyznania świadczenia wychowawczego, jeśli faktyczne wykonywanie opieki naprzemiennej przez rodziców na podstawie zawartego między nimi porozumienia będzie zgodne z treścią wyroku rozwodowego (por. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13.12.2018 r., sygn. akt III SA/Gd 723/18).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem.
Innymi słowy zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W realiach rozpatrywanej sprawy taka sytuacja nie miała miejsca, co oznacza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego wnioskowanego na syna – A. R. w następstwie uznania przez organy, że starszego syna skarżącego – M. R. nie można uznać za pierwsze dziecko w rodzinie skarżącego, gdyż nie jest on objęty opieką naprzemienną.
Zaznaczenia wymaga, że warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia regulują przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2134 - dalej w skrócie: "u.p.p.").
W niniejszej sprawie spór sprowadzał się do tego, czy syn skarżącego z pierwszego małżeństwa (M. R.) może być zaliczony do członków rodziny skarżącego - w rozumieniu pojęcia "rodzina", przyjętej na potrzeby stosowania powyżej wskazanej ustawy. Organy administracji publicznej stanęły na stanowisku, że skarżącemu nie przysługuje wnioskowane świadczenie na drugie dziecko, z uwagi na to, że nie sprawuje on stałej ani też naprzemiennej opieki nad swoim pierwszym dzieckiem – M. R., zaś zawarte pomiędzy rodzicami porozumienie rodzicielskie nie może być uznane, jako sprawowanie opieki nad ww. dzieckiem w sposób naprzemienny, gdyż taka opieka może wynikać tylko z orzeczenia sądu albo z ugody sądowej, w której unormowano relacje z dzieckiem w sposób analogiczny (opieka w tym samym lub zbliżonym wymiarze) w stosunku do obojga rozwiedzionych rodziców.
Stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.p.p. celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka (art. 4 ust. 2 u.p.p.). Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 u.p.p. świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Natomiast świadczenie to przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł (art. 5 ust. 3 u.p.p.).
W celu rozstrzygnięcia zagadnienia czy nad pierwszym synem skarżącego sprawowana jest opieka naprzemienna należy przede wszystkim poddać analizie ustawowo definiowane pojęcie "rodziny". Zgodnie z art. 2 pkt 16 u.p.p. ilekroć w ustawie jest mowa o "rodzinie" oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.
W świetle przywołanych regulacji prawnych nie może budzić wątpliwości, że uprawnionym do świadczenia wychowawczego jest wyłącznie ten rodzic dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad tym dzieckiem lub każdy z rodziców w sytuacji sprawowania opieki naprzemiennej.
W tym kontekście zauważyć należy, że ani ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci ani też żaden inny akt prawny - w tym ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz.1360 ze zm. - dalej w skrócie jako: "k.p.c."), czy ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 682 ze zm. - dalej w skrócie: jako "k.r.o."), nie zawierają definicji pojęcia "opieki naprzemiennej", użytego przez ustawodawcę w art. 2 pkt 16 u.p.p.
Ustawa - Kodeks postępowania cywilnego posługuje się pojęciem "orzeczenie, w którym sąd określił, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach". Zostało ono wprowadzone do k.p.c. z dniem 29 sierpnia 2015 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2015 r., poz.1062). Zauważyć jednakże należy, że pojęcia tego użyto tylko w takim kontekście, że pewne unormowania k.p.c. będzie się do tego rodzaju orzeczeń stosować odpowiednio (tak w art. 582¹ § 4, art. 598²² i art. 756² § 2 k.p.c.).
Z kolei zgodnie z art. 107 § 1 i 2 k.r.o. jeżeli władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom żyjącym w rozłączeniu, sąd opiekuńczy może ze względu na dobro dziecka określić sposób jej wykonywania i utrzymywania kontaktów z dzieckiem. Sąd pozostawia władzę rodzicielską obojgu rodzicom, jeżeli przedstawili zgodne z dobrem dziecka pisemne porozumienie o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem. Rodzeństwo powinno wychowywać się wspólnie, chyba że dobro dziecka wymaga innego rozstrzygnięcia. W braku porozumienia, o którym mowa w § 1, sąd, uwzględniając prawo dziecka do wychowania przez oboje rodziców, rozstrzyga o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem.
Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka, jeżeli dobro dziecka za tym przemawia. Podobne unormowanie zawarte jest w art. 58 § 1 i § 1a k.r.o., zgodnie z którymi w wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków i kontaktach rodziców z dzieckiem oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków jest obowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka.
Sąd uwzględnia pisemne porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie, jeżeli jest ono zgodne z dobrem dziecka. Rodzeństwo powinno wychowywać się wspólnie, chyba że dobro dziecka wymaga innego rozstrzygnięcia. W braku powyższego porozumienia sąd, uwzględniając prawo dziecka do wychowania przez oboje rodziców, rozstrzyga o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie. Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka, jeżeli dobro dziecka za tym przemawia. Regulację tę stosuje się także przy orzekaniu separacji (art. 613 § 1 k.r.o.).
Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, że w przypadku braku orzeczenia sądu w przedmiocie opieki naprzemiennej, przez orzeczenie, o którym mowa w art. 2 pkt 16 u.p.p., można rozumieć także jedno z ww. orzeczeń, jeżeli z jego treści wynikać będzie, że rodzice rozwiedzeni, żyjący w separacji lub w rozłączeniu sprawują opiekę nad wspólnym dzieckiem na przemian w następujących po sobie okresach. Nie jest jednak możliwa do zaakceptowania - z punktu widzenia powyższej regulacji - sytuacja braku orzeczenia w powyższym zakresie. Tym samym nie jest uprawnione ustalenie opieki naprzemiennej przez sam organ administracji rozstrzygający sprawę, na podstawie badania dodatkowych okoliczności sprawy i zaliczenie na tej podstawie dziecka do rodzin obojga rodziców w świetle treści art. 2 pkt 16 u.p.p., posługującego się pojęciem "orzeczenie" (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 943/16, LEX nr 2220602).
Brzmienie analizowanego przepisu jest jasne i nie nastręcza trudności interpretacyjnych, a tylko niejasność przepisów uprawniałaby do korzystania z innych metod wykładni aniżeli językowej (gramatycznej). Zgodnie natomiast z treścią art. 2 pkt 16 u.p.p. fakt ustanowienia opieki naprzemiennej obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu - aby wywołać określony w tym przepisie skutek prawny - musi wynikać z "orzeczenia sądu". Podkreślenia wymaga, że na gruncie stosowania ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej tylko rodziny. Z tego powodu zaliczenie dziecka jednocześnie do odrębnych rodzin obydwojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo, a zatem tę regulację prawną należy interpretować ściśle, gdyż ma ona charakter wyjątku od ogólnej reguły (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 947/17, LEX nr 2339734).
Skarżący posiada dwoje małoletnich dzieci – M. R. oraz A. R. Z akt administracyjnych wynika, że małżeństwo skarżącego z E. R. zostało rozwiązane przez rozwód wyrokiem Sądu Okręgowego z 27 lutego 2014 r. (sygn. akt [...]). Ponadto Sąd Okręgowy wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnią wówczas córką – J. R. oraz małoletnim – M. R., powierzył obojgu rodzicom, ustalając miejsce pobytu małoletnich przy matce. Sąd w ww. wyroku nie uregulował kontaktów skarżącego z dziećmi, a z akt rozpatrywanej sprawy, jak również z wyjaśnień skarżącego na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019 r., nie wynika, że po wydaniu wyroku rozwodowego zapadło jakiekolwiek orzeczenie w sprawie ustalenia kontaktów z ww. dziećmi (a w szczególności z M. R.).
Z akt sprawy wynika natomiast, że pomiędzy rodzicami M. R. w dniu 28 września 2018 r. zawarte zostało "Porozumienie o opiece naprzemiennej nad małoletnim M. R.", w którym strony określiły istotne elementy wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej nad ww. małoletnim, m.in. określając przedziały czasowe sprawowania naprzemiennie opieki nad małoletnim.
Konfrontując ustalony przez organy w sprawie stan faktyczny z prezentowaną powyżej wykładnią art. 2 pkt 16 u.p.p. stwierdzić należy, że ustawodawca nie przewidział możliwości uznania za sprawowanie opieki naprzemiennej sytuacji, gdy taka opieka wynika wyłącznie z obustronnego porozumienia rodziców. Z przyjętego w orzecznictwie stanowiska wynika co prawda, że racjonalny prawodawca ma świadomość, iż orzekanie o władzy rodzicielskiej, w tym w zakresie opieki naprzemiennej, może odbywać się nie tylko w drodze orzeczeń sądu (wyroki, postanowienia), ale może znaleźć uregulowanie w ugodzie, zawartej przez strony przed sądem i przez sąd aprobowanej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 20q7 r., sygn. akt I OSK 1378/17, LEX nr 2461331), to jednak – co wymaga podkreślenia - z wyraźnej woli ustawodawcy nie jest wystarczające dla przyznania świadczenia wychowawczego powoływanie się skarżącego na zawarte porozumienie, jak i też wskazywanie, że faktyczne sprawowanie przez niego opieki nad synem ma charakter naprzemienny.
Brak orzeczenia sądu, z którego wynikałby obowiązek sprawowania opieki w sposób naprzemienny w rozumieniu wskazanym przez ustawę, czy też ugody zawartej przed sądem lub porozumienia przez sąd aprobowanego oddającego istotę opieki naprzemiennej (tj. opieki nad dzieckiem sprawowanej w porównywalnych i powtarzających się okresach), uniemożliwia zaliczenie dziecka do rodzin obojga rodziców żyjących w rozłączeniu.
Mając powyższe na uwadze nie mogły odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku zarzuty oraz argumentacja podniesione w skardze. W szczególności Sąd – w odniesieniu do powołanego w skardze orzecznictwa sądów administracyjnych – pragnie wskazać, że przywołane wyroki dotyczyły innego stanu faktycznego (tak jak w przypadku powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 723/18, który dotyczył sytuacji, w której w ramach postępowania rozwodowego zawarte zostało porozumienie zawierające treść odpowiadającą istocie opieki naprzemiennej, prowadzące do odstąpienia przez sąd rozwodowy od orzekania o kontaktach rodzica z dzieckiem) albo też zajęte w nich stanowiska sądów wojewódzkich nie zostały podzielone przez sąd odwoławczy i wyroki te zostały uchylone (tak w przypadku powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 94/17, który został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2088/17, LEX nr 2485859 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 180/2018, który został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 2059/18, LEX nr 2634353).
W przywołanych powyżej wyrokach kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny w sposób jednoznaczny wyraził pogląd, że wykładnia językowa przepisu art. 2 pkt 16 u.p.p., który jest jasno i czytelnie skonstruowany, pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczną przesłankę uprawniającą do zaliczenia dziecka do rodzin obojga rodziców istnienie orzeczenia sądu, z którego wynika pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców. Brak stosownego orzeczenia w tym zakresie stanowi przeszkodę w możliwości uznania, że tego rodzaju opieka jest sprawowana przez oboje rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad dziećmi, gdy chodzi o rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub w rozłączeniu, należą do kategorii spraw cywilnych (rodzinnych), podlegających wyłącznej właściwości sądów powszechnych. Tak więc jeśli fakt opieki naprzemiennej nie wynika ze stosownego orzeczenia sądu cywilnego, wydanego w oparciu o prawo rodzinne i opiekuńcze, to organ rozstrzygający w przedmiocie świadczenia wychowawczego, nie może samodzielnie, w ramach tego postępowania ustalać w jaki sposób w danym przypadku faktycznie jest sprawowana opieka nad dzieckiem, czy nosi ona znamiona opieki naprzemiennej.
Na gruncie ustawy zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a zaliczenie dziecka jednocześnie do odrębnych rodzin obydwojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo. Ustanowiony w art. 2 pkt 16 u.p.p. wyjątek dotyczy sytuacji, w którym zaliczenie dziecka tylko do jednej rodziny pozostawałoby w sprzeczności z jednoznacznym, kategorycznym rozstrzygnięciem sądu, wiążącym zarówno rodziców, jak i organy państwa, mogącym przybrać różne formy.
W rozpatrywanej sprawie organy orzekające ustaliły, że skarżący nie legitymuje się wymaganym przez ustawę orzeczeniem o opiece naprzemiennej rodziców ani ugodą sądową (porozumieniem sądowym), które można byłoby traktować jak orzeczenie o opiece naprzemiennej nad M. R. W tej sytuacji Sąd doszedł do przekonania, że organy orzekające nie naruszyły przepisów prawa materialnego zawartych w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, jak i przepisów postępowania. Organy w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy a następnie dokonały jego rozpatrzenia i w sposób zasadny - stosownie do prawidłowo przeprowadzonej wykładni art. 2 pkt 16 u.p.p. - przyjęły, że syn M. R. nie może być zaliczony do rodziny skarżącego w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że organy administracji obydwu instancji nie naruszyły prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.) ani nie naruszyły przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.).
Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu w granicach rozstrzyganej sprawy, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji wyroku.