Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 16 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 147/20

Uzasadnienie

W dniu 28 czerwca 2019 r. Z. M. (zwany dalej: "stroną" lub "skarżącym") wystąpił do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – K. M. Decyzją z dnia 12 sierpnia 2019 r., nr [...] Wójt Gminy, działając na podstawie art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b pkt 1 i 2, art. 23, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm. - dalej powoływanej jako "u.ś.r."), § 10 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466) w zw. z art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką.

W uzasadnieniu organ wskazał, że K. M. jest mężatką, posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe wydane w dniu 25 lutego 2014 r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w M.; niepełnosprawność istnieje od 1979 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od grudnia 2012 r. Tym samym z treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że niepełnosprawność istnieje od 42-go roku życia. K. M. zamieszkuje wspólnie z mężem K. M. oraz synem Z. Mąż posiada również orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane w dniu 24 października 2016 r. Fakt ten wyklucza męża z możliwości sprawowania opieki nad żoną.

Strona natomiast ostatnio pracowała do dnia 31 marca 2019 r. i nie podjęła dalszego zatrudnienia - jak oświadczyła - ze względu na stan zdrowia rodziców. Zakres sprawowanej opieki nad matką został określony w rodzinnym wywiadzie środowiskowym z dnia 12 lipca 2019 r. Pozostałe dzieci matki strony zamieszkują poza gminą S. i nie mają możliwości sprawowania wymaganej opieki nad rodzicami.

Organ nie kwestionuje faktu, że strona jest osobą zobowiązaną do alimentacji i od kwietnia 2019 r. nie podejmuje zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, jednak nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Otóż osoba wymagająca opieki nie legitymuje się orzeczeniem, z którego wynikałoby, że niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 18-go roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej przed ukończeniem 25-go roku życia.

Strona odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 listopada 2019 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej strony, a sprawowaniem przez nią opieki nad matką. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wprost wynika, że strona w okresie wcześniejszym podejmowała pracę, ostatnie zatrudnienie trwało od 26 lutego 2019 r. do 31 marca 2019 r. i zostało rozwiązane bez zachowania okresu wypowiedzenia przez pracodawcę na podstawie art. 30 § 1 pkt 3 w zw. z art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy, tj. z powodu ciężkiego naruszenia przez pracownika podstawowych obowiązków pracowniczych. Wniosek strony został dopiero wystosowany do organu, w czerwcu 2019 r., kiedy strona nadal pozostawała bez zatrudnienia. Jak wynika natomiast z przywołanego już orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w M. z dnia 25 lutego 2014 r. niepełnosprawność K. M. istnieje od 1979 r. Stąd w ocenie Kolegium, nie istnieje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy tymi zdarzeniami.

Niepodejmowanie pracy przez stronę nie ma realnego, faktycznego związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką i nie jest na nią ukierunkowane. Nadto z przedstawionych akt sprawy - zakresu opieki sprawowanej nad osobą niepełnosprawną, nie wynika, by rozmiar zakresu opieki wymuszał na stronie zaniechanie w podejmowaniu pracy zarobkowej. Niepełnosprawność K. M. spowodowana jest chorobą układu krążenia oraz upośledzeniem narządu ruchu. Z ankiety czynności wykonywanych podczas opieki nad osobą niepełnosprawną wynika, iż czynności higieniczne - wykonywane są 3 razy w tygodniu; przygotowanie ubrań i ubieranie - 4 razy w tyniu; mierzenie ciśnienia - 2 razy dziennie; przygotowywanie, podanie posiłków - 3 razy dziennie; sprzątanie, pranie prasowanie - 3 razy w tygodniu; wizyty lekarskie - 7 do 10 na miesiąc; opłacanie rachunków - 1 raz na miesiąc; robienie zakupów, realizacja recept - 4 razy w miesiącu; załatwianie spraw urzędowych - 2-3 razy w miesiącu; wyjścia do kościoła, potrzeby religijne - 2 razy w miesiącu; wyjścia na spacery - zależnie od stanu zdrowia; przygotowywanie opału, przynoszenie opału, palenie w piecu - 1 raz dziennie; odśnieżanie drogi w zimę 2-3 razy dziennie; czynności ogrodnicze - 2 razy w tygodniu i czytanie książek - 2-4 razy w miesiącu.

Ponad połowa z wymienionych czynności, nie wiąże się ze świadczeniem stałej, bezpośredniej i osobistej opieki strony względem matki. Z opisu tego wynika, że matka jest osobą, która wymaga pomocy w ubieraniu i porannej toalecie oraz przygotowywania i podaniu posiłków w ciągu dnia, lecz jak wynika dalej, nie jest osobą stale leżącą, całkowicie bezwładną. Wymaga jednakże pomocy w poruszaniu się.

Opieka, o której mowa w przepisie 17 ust. 1 u.ś.r. związana musi być wyłącznie z osobą chorego, a nie polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego to jest sprzątaniu, gotowaniu, itp., bowiem prowadzenie gospodarstwa domowego nie wyklucza podjęcia zatrudnienia. Nie zawsze ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności automatycznie pozwala przyjąć, że osoba niepełnosprawna wymaga opieki w takim rozmiarze, który uniemożliwia opiekunowi podjęcie aktywności zawodowej nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Dodatkowo, w sprawie zachodzi przesłanka negatywna, o której mowa w przepisie art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem jak wynika z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w M. niepełnosprawność matki strony istnieje od 1979 roku, a więc od ukończenia przez nią 42 roku życia. Kolegium zwróciło przy tym uwagę, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 wprawdzie stanowi, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Nie mniej jednak w aktualnym stanie prawnym nie ma podstaw by na mocy przywołanego wyroku można było zaniechać czy też wykluczyć możliwość stosowania przesłanki określonej przepisem art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Jak wskazał sam Trybunał Konstytucyjne w uzasadnieniu wyroku skutkiem wejścia w życie wyroku "nie jest uchylenie ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa./.../. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki".

Z. M. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji i orzeczenia co do istoty sprawy przez przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. 1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki;
2. 2. naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną tylko przez część doby, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 wiek powstania niepełnosprawności osoby potrzebującej opieki nie ma znaczenia. Nadto, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia od obowiązku opieki nieustannie przez całą dobę. Skarżący opiekuje się matką, a przedmiotowa opieka wiąże się z rezygnacją z zatrudnienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Niniejsza skarga została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce albo ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
5. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1. 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub
2. 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Jak wynika z akt administracyjnych przedłożonych Sądowi skarżący w dniu 9 czerwca 2019 r. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką K. M. (ur. 28 lipca 1937 r.), która legitymuje się wydanym na stałe orzeczeniem z dnia 25 lutego 2014 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem, że niepełnosprawność istnieje od 1979 r., a ustalony stopień niepełnosprawności od grudnia 2012 r.

Organy orzekające mając na uwadze powyższe zgodnie uznały, że skarżącemu nie można przyznać prawa do żądanego świadczenia, ponieważ niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w 42 roku jej życia, a więc po upływie okresów wskazanych w art. 17 ust. 1b. u.ś.r. jako warunek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W związku z takim stanowiskiem organów orzekających rozważyć należało, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi (skarżącemu) może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej (jego matki), nad którą sprawowana jest opieka, powstała później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej do ukończenia 25 roku życia (stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.).

Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13; Dz. U. z 2014 r., poz. 1443; publ. OTK-A 2014/9/104) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącego.

Zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest tzw. wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl), możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60).

Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008).

Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust.1b ustawy nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy - art.17 ust. 1b - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

W przywołanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8, iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).

Natomiast w akapicie czwartym punktu 8 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy - "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazuje dalej, że fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8 uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b ustawy, w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.

W świetle poczynionych rozważań nie można uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmieniał sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy opiekun ten spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, to jest z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Zaistniała zatem odrębna podstawa do uwzględnienia skargi, bowiem przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu należy odkodować podstawę prawną dla rozstrzygnięcia żądania strony z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie dostrzega powodu do zmiany dotychczasowej linii orzecznictwa, tym bardziej, że także Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie ją akceptuje (zob. w tej materii m.in.: wyrok z dnia 5 września 2017 r.; sygn. akt I OSK 2370/16 oraz wyrok z dnia 5 grudnia 2017 r.; sygn. akt I OSK 1079/17).

Organy obu instancji wadliwie przyjęły, że skarżący nie może uzyskać wnioskowanego świadczenia ze względu, że niepełnosprawność jego matki powstała przed upływem okresów wskazanych w art.17 ust. 1b ustawy. Powyższe przemawia za wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji obu instancji.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań trzeba podkreślić, że podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia przez organ pierwszej instancji stanowiła - tylko jedna przesłanka - jaką jest data powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (matki skarżącego).

Ponadto, organ pierwszej instancji w oparciu zgromadzony materiał dowodowy sprawy ustalił i nie zakwestionował faktu, że skarżący jest osobą zobowiązaną do alimentacji i - co istotne - że "od kwietnia 2019 r. nie podejmuje zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką". Zatem brak związku skutkowo-przyczynowego pomiędzy nie podejmowaniem (rezygnacją) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącego a sprawowaniem opieki, jak i zakres sprawowanej przez niego opieki, nie stanowiły podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia przez organ pierwszej instancji.

Natomiast organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na okoliczność wypowiedzenia skarżącemu stosunku pracy ze skutkiem na dzień 31 marca 2019 r. i złożenia wniosku o przyznanie świadczenia w czerwcu 2019r. Kolegium wskazało również, że niepełnosprawność matki spowodowana jest chorobą układu krążenia i upośledzeniem narządu ruchu (nie jest osobą stale leżącą) oraz na treść "Ankiety czynności wykonywanych podczas opieki nad osobą niepełnosprawną" W oparciu o powyższe organ stwierdził, że zakres sprawowanej opieki nie zajmuje takiej ilości czasu, aby uniemożliwiał podjęcie aktywności zawodowej w niepełnym wymiarze czasu.

W konsekwencji Kolegium w opozycji do stanowiska organu pierwszej instancji, zanegowało istnienie związku skutkowo-przyczynowego pomiędzy nie podejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącego a sprawowaniem opieki. Dokonało tym samym odmiennych od organu pierwszej instancji ustaleń i oceny prawnej w tym zakresie.

W odniesieniu do stanowiska Kolegium należy zauważyć, że przepis art. 17 ust. 1 nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia (czy też jego nie podejmowania) z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek, od wnioskodawcy zależy więc, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia o nie wystąpi. Nie ma podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 czerwca 2020 r. w sprawie II SA/Łd 218/20).

Natomiast orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, na podstawie ww. schorzeń, stwierdziło znaczny stopnień niepełnosprawności u matki skarżącego na stałe i jednocześnie stanowi o "konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji". W aktach sprawy znajduje się też karta informacyjna z leczenia szpitalnego matki, z której wynika, że dnia 7 stycznia 2019 r. przeszła operację zaćmy. Sprawowanie zaś przez skarżącego wymaganej opieki nad matką potwierdza wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu 12 lipca 2019 r.

Niezależnie od dokonanych rozważań należy zauważyć, że powyżej przedstawiona ocena i ustalenia dokonane przez organ odwoławczy przełożyły się bezpośrednio na niemożliwość odniesienia się przez skarżącego do kwestii dotyczących związku skutkowo-przyczynowego czy też zakresu opieki w toku instancji lecz dopiero na etapie postępowania sądowo-administracyjnego. Trzeba pamiętać, że kognicja sądu administracyjnego nie pozwala na dokonywanie ustaleń faktycznych w sprawie, gdyż ustaleń tych dokonuje organ i powinny one znajdować odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji i w przywołanych dowodach.

Nie może więc budzić wątpliwości, że w świetle poczynionych powyżej uwag, konstatacja Kolegium była przedwczesna, a prawidłowe rozpoznanie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dokonania jednoznacznych ustaleń stanu faktycznego dotyczących istnienia lub braku związku skutkowo-przyczynowego pomiędzy nie podejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącego a zakresem sprawowanej przez niego opieki. Stanowisko to jest zwłaszcza uzasadnione wobec dokonania odmiennych ustaleń przez organ pierwszej instancji w tym zakresie. Poczynione ustalenia organu nie powinny nasuwać jakichkolwiek wątpliwości i znajdować jednoznaczne odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy.

Istniejący stan rzeczy należy więc uznać za budzący wątpliwości, a zarazem niedostateczne wyjaśnienie sprawy, skutkujący przyjęciem, że doszło również do naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Powoduje to, że decyzja została wydana nie tylko z naruszeniem przepisów prawa materialnego, ale także z naruszeniem przepisów postępowania, w tym przede wszystkim art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

W konsekwencji też, ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią powyższą wykładnię przepisu art. 17 ust. 1b ustawy. Przede wszystkim organy dokonają oceny wniosku skarżącego badając, czy stan faktyczny sprawy wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej omawianego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy uwzględnieniu zakresu, w jakim przepis ten został uznany za niekonstytucyjny na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wcześniej jednak organy dokonają nie budzących wątpliwości w sprawie ustaleń stanu faktycznego, w tym związanych z nie podejmowaniem lub z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad matką, w tym jej zakresu, dokonując stosownej oceny. Zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku Sąd zaznacza, że nie jest uprawniony do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Rozpoznanie wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia leży bowiem po stronie organów administracji publicznej.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

O kosztach postępowania (punkt drugi wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącego adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).