Uzasadnienie
W dniu 28 marca 2011 r. Rada Gminy – na podstawie art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm. - zwanej dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 9a ust. 1 i ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j.: Dz. U. Nr 180, poz.1493 ze zm. - dalej jako: "u.p.p.r.") - podjęła uchwałę nr (...) w sprawie warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w gminie.
Tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, zostały określone w załączniku do uchwały (§ 1); wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy (§ 2), natomiast w § 3 określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia.
Prokurator Rejonowy zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z uwagi na nieopublikowanie uchwały w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, co stanowi naruszenie art. 42 u.s.g. i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Dodatkowo Prokurator nadmienił także, że w uchwale wskazano na obowiązek pisemnego złożenia oświadczenia o poufności, podczas gdy ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie takiej formy nie nakłada oraz nie zobowiązuje do spotkań Zespołu nie rzadziej niż raz na kwartał.
W odpowiedzi na skargę Rady Gminy, wyjaśniła, że po analizie najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych wskazującego, że uchwały wydawane na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r., są aktami prawa miejscowego, w dniu 23 stycznia 2020 r. uchwałą nr (...) uchyliła zaskarżoną uchwałę, i z tego powodu wniosła o umorzenie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in.: wyroki NSA: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).
Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego winna być ona opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie.
Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy wskazać, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji.
Ponadto akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, s. 72, 74-75).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001 oraz z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005). Przy czym wskazać należy, że istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08).
Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba więc stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Stosownie do treści art. 9a u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej;
- 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych;
- 3) Policji;
- 4) oświaty;
- 5) ochrony zdrowia;
- 6) organizacji pozarządowych;
- 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.
Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3-5 u.p.p.r. zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.
Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r. (sygn. akt I OSK 1922/11), że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie może być wątpliwości, że w uchwale normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań mogą przetwarzać dane osobowe osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie dotyczące: stanu zdrowia, nałogów, skazań, orzeczeń o ukaraniu, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym, bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą (art. 9c u.p.p.r.).
Podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą odbywa się w oparciu o procedurę "Niebieskiej Karty" i nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie (art. 9d ust. 1 u.p.p.r.). Przytoczone przepisy określają w sposób dość szeroki kompetencje zespołu interdyscyplinarnego upoważniając go do podejmowania działań ingerujących w sferę ściśle osobistą osób, w tym do gromadzenia i przetwarzania danych osobowych szczególnie wrażliwych bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą.
W ocenie Sądu - chociaż niewątpliwie większość przepisów zaskarżonej uchwały - zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Skoro bowiem ustawodawca w art. 9a ust. 3 u.p.p.r. określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest podporządkowana Radzie Gminy, czy też Wójtowi Gminy, to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu jest aktem prawa miejscowego. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Policji, czy też kuratorów sądowych oznacza, że w skład Zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach.
Przepisy zaskarżonej uchwały mają więc charakter generalny i abstrakcyjny, wyznaczają ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Zaskarżona uchwała jest zatem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 839/17).
Mając powyższe na uwadze należy przyznać rację Prokuratorowi, że zaskarżona uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie, jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuższy termin na jej wejście w życie.
Warunkiem bowiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Jeżeli zatem uchwała rady gminy zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być - zgodnie z art. 42 u.s.g. - ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę.
W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami dotyczącymi publikacji aktów prawa miejscowego, ale całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1161/19; a także wyroki NSA: z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12).
Ogłoszenie aktu prawa miejscowego w oficjalnym publikatorze jest warunkiem jego wejścia w życie, zaś niewykonanie obowiązku publikacji jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 u.s.g., albowiem skutkuje nieuzyskaniem przez niego mocy obowiązującej. Takie naruszenie stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu.
W odniesieniu do pozostałej części skargi i podniesionych w niej zarzutów, należy wskazać, że – choć Prokurator nie wskazał wyraźnie, do jakich jednostek redakcyjnych zaskarżonej uchwały odnosi się zaskarżenie – to uznać należy, że chodzi o ust. 3 pkt 3 Rozdziału II załącznika do zaskarżonej uchwały, który wprowadza obowiązek wszystkich członków Zespołu przed udziałem w pierwszym posiedzeniu do złożenia pisemnego oświadczenia o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań Zespołu oraz o ust. 5 Rozdziału III załącznika do zaskarżonej uchwały, który stanowi, że "Spotkania Zespołu Interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał".
W ocenie Sądu podniesione w tym zakresie przez Prokuratora zarzuty są zasadne. Należy bowiem zaznaczyć, że stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy jedynie uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Tym samym nie mogą one zawierać regulacji wykraczających poza upoważnienie ustawowe (tak jak to miejsce w ust. 3 pkt 3 Rozdziału II załącznika do zaskarżonej uchwały, wprowadzającym formę pisemną oświadczenia pomimo wyraźnego brzmienia art. 9c ust. 3 u.p.p.r. nieograniczającego wspomnianego w nim oświadczenia członków Zespołu Interdyscyplinarnego jedynie do formy pisemnej, jak to wskazano w zaskarżonej uchwale), nie mogą pomijać regulacji, które ustawodawca przekazał do obligatoryjnego określenia przez prawodawcę lokalnego, a także nie mogą co do zasady – bez szczególnego uzasadnienia - zawierać powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, w tym w aktach prawnych rangi ustawowej (co ma miejsce w ust. 5 Rozdziału III załącznika do zaskarżonej uchwały, który stanowi w istocie powtórzenie art. 9a ust. 7 u.p.p.r.).
Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że Rada Gminy, stanowiąc zaskarżoną uchwałę dopuściła się istotnego naruszenia prawa, zaś przedstawiona przez organ argumentacja w odpowiedzi na skargę nie mogła znaleźć akceptacji.
W odniesieniu natomiast do informacji organu, co do uchylenia zaskarżonej uchwały uchwałą nr (...) Rady Gminy w sprawie warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w gminie, Sąd pragnie wyjaśnić, że utrata mocy obowiązującej przez zaskarżoną uchwałę przed rozpoznaniem skargi nie stanowiła podstawy do umorzenia niniejszego postępowania i nie czyniła zbędnym ani niedopuszczalnym wydania przez Sąd wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Skutki prawne uchylenia (czy też zmiany) przepisów prawa miejscowego różnią się bowiem od skutków stwierdzenia ich nieważności. Stwierdzenie nieważności przepisu prawa miejscowego wywiera skutek prawny z mocą wsteczną od daty jego wejścia w życie i powoduje, że przepis ten uznany jest za nieważny od samego początku. W następstwie zaś uchylenia (czy zmiany) przepisu przez prawodawcę (uchwałodawcę), dany przepis traci moc prawną dopiero z dniem wejścia w życie nowych regulacji.
Wadliwe przepisy zaskarżonej uchwały funkcjonowały w obrocie prawnym przez ponad 9 lat, wywołując określone skutki prawne. Ich eliminacja stanie się możliwa dopiero po prawomocnym stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.
W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).